Dans cette section, le Comité consultatif examine et analyse le monde moderne de la poste dans lequel évolue Postes Canada. Selon le Cadre de référence de l’examen stratégique, le Comité consultatif doit :

• analyser la façon dont les changements au chapitre de la technologie, de la concurrence et des caractéristiques socioéconomiques de la clientèle ont façonné le marché de la poste;
• analyser l’évolution des marchés de la poste-lettres, des colis, de la médiaposte et du courrier international;
• présenter les nouveaux besoins des clients des services postaux;
• présenter les leçons pouvant être tirées de l’évolution des mêmes facteurs dans les marchés des services postaux d’autres pays.

La présente section comporte cinq parties. Dans la première partie, le Comité consultatif présente un bref aperçu de sa compréhension des derniers développements dans le marché de la poste au Canada et à l’échelle mondiale. La deuxième partie présente ce que nous ont dit les Canadiens relativement aux services postaux. Dans la troisième partie, le Comité consultatif présente et analyse un certain nombre de développements intéressants dans les services postaux en Autriche, en Australie, en Nouvelle-Zélande, en Suède, aux États-Unis et au Royaume-Uni. La quatrième partie présente notre compréhension de l’analyse de Postes Canada sur le monde de la poste et ses opinions sur ce qui est nécessaire à la réussite et à l’efficacité dans ce monde. Dans la cinquième et dernière partie, le Comité consultatif tire ses conclusions et présente cinq thèmes ou enjeux essentiels qui devraient, à son avis, façonner ses autres analyses et recommandations.

I – Développements dans le monde moderne de la poste

Le marché de la poste, comme tous les secteurs de l’économie, subit d’importants changements sous l’influence des technologies en évolution, de la mondialisation et de la libéralisation. La situation de la poste moderne se divise en trois composantes. Premièrement, le marché traditionnel de la poste-lettres est une industrie arrivée à maturité, qui a probablement connu son apogée. Les perspectives de ce secteur sont au mieux stables et annoncent probablement une baisse lente, mais constante. Deuxièmement, la nouvelle économie et la montée du secteur des services offrent un certain contrepoids au marché stagnant des lettres. Le commerce électronique présente des perspectives de croissance pour les paquets et les petits colis et l’économie de services présente des perspectives semblables dans les marchés de messagerie et du courrier. Troisièmement, notre société devient de plus en plus une société de communications et les communications physiques continueront à jouer un rôle même si les communications électroniques se développent. Il existe des perspectives dans le marché de la médiaposte et de la communication physique dans les domaines où l’aspect physique possède un avantage comparatif par rapport à la communication électronique, comme dans la livraison de matériels publicitaires. On retrouve alors dans le marché moderne de la poste une gamme de produits en constante évolution.

L’expérience des dernières décennies suggère que le marché des services de poste traditionnels est en baisse pour ne pas dire qu’il stagne. Ceci a d’énormes conséquences pour les services postaux, puisque la poste-lettres a toujours été la principale source de revenus, permettant la capacité financière du service postal et le respect de l’obligation d’assurer un service universel. Dans la mesure où le volume de la poste-lettres diminue, les services postaux doivent trouver d’autres sources de revenus; sinon, les niveaux de service, la qualité et la nature de l’obligation d’assurer un service universel seront probablement en baisse en raison de la diminution de la capacité des services postaux à couvrir les coûts des niveaux de services existants.

Du télégraphe et du téléphone au télécopieur, au courriel et à Internet, la poste-lettres a confronté successivement les vagues des nouveaux développements des technologies et des communications qui ont menacé son existence. Le marché contemporain des communications offre diverses possibilités : le téléphone cellulaire et la messagerie texte; le télécopieur et le balayage électronique; le courriel, le guichet automatique bancaire et le prélèvement automatique ainsi que d’autres formes de transfert électronique de documents.

L’avènement de la communication électronique est particulièrement important étant donné que la majorité du courrier est maintenant composé d’envois d’affaires. Le courrier personnel (courrier entre consommateurs) représente en général 10 % ou moins de la plupart des marchés postaux à l’échelle du monde industrialisé. En général, de 80 à 90 % du courrier provient des entreprises, ou leur est destiné. Postes Canada signale que les expéditeurs commerciaux représentent plus de 90 % de ses volumes de poste-lettres et de la médiaposte. La majeure partie de ces volumes prennent la forme d’envoi et de paiement des factures, ce qui est facilement transférable à la forme électronique. Le rythme auquel la substitution électronique est en train de se produire a varié d’un pays à l’autre et d’un secteur à l’autre et n’a peut-être pas évolué aussi rapidement qu’on l’avait prévu. Cependant, la réalité est que la substitution électronique a détruit de grandes parties du secteur du courrier et promet de continuer à le faire à l’avenir. Ce sont des développements parallèles, comme le regroupement de factures de différents services en une seule, qui réduisent également les volumes.

Selon un sondage mené par l’entreprise Nanos et commandé par Postes Canada, 60 % des Canadiens croient qu’ils enverront à peu près autant de courrier dans cinq ans qu’à l’heure actuelle et 56 % s’attendent à recevoir autant de courrier. Les jeunes Canadiens ont eu davantage tendance à répondre qu’ils recevraient davantage de courrier (33 %) au cours des cinq prochaines années. Cependant, 46 % des personnes sondées pensaient qu’Internet constituait une grande menace à Postes Canada et 33 % des répondants considèrent qu’il représente une menace mineure. La Fédération canadienne de l’entreprise indépendante (la FCEI) signale qu’en général, ses membres prévoient générer moins de volume au cours des cinq prochaines années, un point de vue exprimé également au cours de consultations avec de gros clients. Lors d’entretiens avec le Comité consultatif, des représentants des grandes banques ont anticipé une baisse annuelle de 2 à 3 % pour le courrier. L’Association nationale des grands usagers postaux (ANGUP) estime que les volumes du courrier stagneront ou diminueront.

Les conséquences de ces développements semblent durables et importantes, on ne devrait donc pas trop généraliser en suggérant que la poste-lettres est une industrie arrivée à maturité, qui a atteint son apogée et qui ne croîtra vraisemblablement plus à l’avenir.

Le défi de l’évaluation des conséquences de la substitution électronique réside dans le fait qu’il existe un deuxième facteur qui a influencé les volumes de la poste nationale. Le monde de la poste fait partie du plus vaste monde des communications physiques, qui a été énormément internationalisé et mondialisé. Ceci reflète la libéralisation du commerce d’après-guerre et l’importance croissante du commerce dans les services. À mesure que les frontières nationales se sont estompées et que les marchés intérieurs se sont déréglementés et libéralisés, on a assisté à une croissance rapide des communications et du commerce transfrontaliers. De grandes entreprises internationales ont développé presque tous les marchés intérieurs du monde et y sont entrées. Ce développement comprend des entreprises multinationales privées comme UPS et FedEx, qui mènent leurs activités dans tous les marchés aux quatre coins du monde. Mais ce développement comprend également un phénomène plus récent : la croissance des services postaux internationaux. La plupart des grands services postaux industriels fonctionnent et exercent leur compétitivité dans leurs marchés respectifs, et un nombre d’entre eux sont fort grands et imposants. La poste allemande s’est transformée en DHL et la poste néerlandaise est devenue TNT, d’importants acteurs qui rivalisent avec FedEx et UPS et leur font concurrence dans tous les marchés du monde, y compris le Canada. La libéralisation et l’internationalisation du monde de la poste ont eu une importante incidence sur les marchés intérieurs de la poste en encourageant le développement et l’expansion de concurrents importants.

Cela dit, les tendances récentes sont inégales. L’Union postale universelle (UPU), l’agence internationale des Nations Unies pour le secteur postal, signale que plus de 430 milliards d’articles de courrier sont livrés dans le monde chaque année. Cela représente la livraison de bien au-delà d’un milliard d’articles de courrier par jour, et cette donnée ne comprend pas les colis, le courrier par messager et le courrier express, etc. Ce volume est gigantesque. Parallèlement, selon la tendance mondiale au cours de la première demi-décennie du XXIe siècle, les volumes diminuent de 0,3 % par année. Différentes tendances s’inscrivent dans cette tendance mondiale, même dans le monde industrialisé. L’Europe a assisté à une croissance du volume, bien que celle-ci se soit réduite jusqu’à moins 0,7 % en 2006, et la croissance a été faible sinon stagnante au Luxembourg, en Suède, aux Pays-Bas et au R. U., qui prévoit des pertes de volume d’un maximum de 3 % dans un avenir proche. Récemment, la croissance de la poste-lettres a stagné, s’est arrêtée ou a même diminué un peu en Australie, en Nouvelle-Zélande, aux États-Unis et au Canada.

Les services postaux sont au courant de ces tendances et ont essayé de les atténuer en élargissant leurs efforts dans les marchés postaux ou des communications physiques, des marchés où ils n’ont pas le statut de monopole qu’ils ont avec la poste-lettres. Ces secteurs comprennent les colis, le courrier par messager et le courrier express, la médiaposte, le publipostage et les services financiers. Le commerce électronique a généré énormément de demandes pour la livraison de colis. La médiaposte pourrait bénéficier de cela et connaître une croissance résultant de la limite récente imposée au télémarketing (la Liste nationale des numéros de télécommunication exclus). Effectivement, plusieurs services postaux dans le monde ont évolué de sorte que les revenus de la poste-lettres représentent moins de la moitié des revenus totaux (Allemagne 21 %; Suisse 39 %; Pays-Bas 40 %; Norvège 42 %). Le courrier transactionnel représentait 54 % des revenus non consolidés de Postes Canada en 2007.

Il faut cependant rappeler que ces autres activités postales ont cours dans un environnement extrêmement concurrentiel, où les services postaux ne dominent pas le marché et où l’activité économique s’affaiblira beaucoup devant le ralentissement financier et économique. Par exemple, le publipostage a été un bon secteur de croissance pour les services postaux, surtout dans le contexte de la croissance soutenue des budgets de publicité. Cependant, la communication physique n’est qu’un moyen ou outil parmi d’autres à la disposition des publicitaires et des spécialistes du marketing, et le publipostage livre concurrence aux journaux et aux autres modes de livraison dans le côté physique de ce marché. Le marché du courrier par messager et du courrier express est lucratif et prend rapidement de l’expansion en plus d’un développement et d’une croissance économiques, mais il est également un secteur hautement concurrentiel. L’industrie des colis a démontré une reprise soutenue, particulièrement en raison du développement dynamique du commerce électronique sur Internet, qui requiert la livraison des produits. Mais encore une fois, la concurrence est très forte dans l’industrie de la livraison des colis. La prestation de services financiers représente un important secteur d’activité économique, mais cette activité est souvent interdite aux services postaux qui n’ont aucune tradition historique dans ce marché et /ou il existe un secteur financier pleinement développé.

En général, ces efforts de diversification voient des entreprises de poste nationales faire concurrence à des entreprises privées dans des marchés non exclusifs et à d’autres services de poste nationaux à mesure que des services postaux plus importants et ambitieux travaillent à établir une marque et un réseau internationaux dans l’économie mondialisée. Afin d’être concurrentiels et rentables, les services postaux doivent répondre rapidement et efficacement aux besoins et aux attentes des consommateurs. Par conséquent, les services postaux ont dû devenir plus commerciaux, flexibles, souples et concurrentiels s’ils veulent réussir dans ces marchés et générer des revenus additionnels afin de neutraliser la baisse des recettes de la poste-lettres.  

Le marché de la poste-lettres au Canada est-il condamné à sombrer dans l’oubli? Il est très peu probable qu’un secteur qui à l’heure actuelle manipule presque 5,5 milliards d’unités par année disparaîtra bientôt. Une étude récente commandée par l’Institute for Postal Studies (IPS) de l’Envelope Manufacturers Association a évalué que la valeur de l’industrie canadienne de la poste se chiffrait à 74 milliards de dollars en 2005. En effet, il est plausible que la poste-lettres ait un avenir convenable sinon dynamique. La conséquence de la substitution électronique a été inégale, ce qui reflète les préférences des consommateurs et la disponibilité des produits. Par exemple, dans les secteurs où l’accès à large bande est limité, comme dans les régions rurales, la substitution électronique est modérée. En outre, un récent sondage de BrandTrust a constaté que 85 % des Canadiens qui ont accès au courriel préfèrent recevoir leurs factures, relevés bancaires et rapports financiers par le biais du service de courrier régulier. Cette situation reflète en partie le fait que les consommateurs font confiance au service de courrier et apprécient la sécurité et la protection qu’il offre contre la fraude et le vol d’identité. L’étude a révélé que 81 % des Canadiens croient que la poste est plus sécuritaire que le courriel. (Les données équivalentes pour les États-Unis étaient de 86 %  et de 76 %.) Les sondages indiquent que les services postaux possèdent une forte « notoriété de marque », fondée sur la familiarité et la fiabilité ainsi que sur la confiance et la loyauté engendrées par de relations à long terme.

Les services postaux et la poste-lettres demeurent intéressants pour les consommateurs pour plusieurs raisons, notamment le fait qu’ils offrent une couverture et une accessibilité universelles et efficaces, étant donné la présence du réseau postal dans toutes les collectivités et les quartiers et son service de livraison à toutes les portes et adresses d’un pays. L’aspect « physique » de la poste est un autre avantage comparatif possible. Le courrier est mobile et peut être lu n’importe où, à n’importe quel moment. Il a la capacité d’être utilisé avec les nouvelles technologies de façon complémentaire, et la livraison de colis est une réalisation rapide du développement du commerce électronique. En outre, son aspect physique même offre des possibilités dans le publipostage et d’autres marchés, étant donné son potentiel pour la forme, les caractéristiques tactiles, le mode d’intervention et la flexibilité.

Pour résumer cette discussion : le marché de la poste est en évolution. Le marché de la poste-lettres, les marchés traditionnels protégés des services postaux, est parvenu à maturité, s’est possiblement stabilisé et ne progressera vraisemblablement plus ou décroît lentement. Cela est compensé d’une certaine façon par des possibilités de croissance dans les petits colis, le courrier par messager, le courrier express et la médiaposte, qui sont tous des marchés très concurrentiels. Par conséquent, le marché de la poste présente une combinaison et un éventail d’occasions de concurrence en constante évolution pour les services postaux.

II – Le point de vue des Canadiens

En dépit des allégations concernant la dominance des médias et des communications électroniques, les Canadiens demeurent grandement intéressés par les questions liées à la poste et sont très attachés au maintien d’un service postal universel viable et efficace. Le Comité consultatif a recueilli le point de vue des Canadiens de différentes façons : par le biais de mémoires formels écrits ou envoyés par courriel, de résolutions organisées de conseils municipaux et d’interviews, de réunions et de consultations avec différents groupes et organismes. Comme l’indiquent les appendices C et D, le Comité consultatif a communiqué directement avec des milliers de Canadiens et des douzaines de groupes et d’organismes, notamment des associations commerciales et des groupes sociaux, des organismes de bienfaisance et des éditeurs, des concurrents du secteur de la poste et des groupes ruraux, des groupes d’intérêt et des syndicats ainsi que des petits, moyens et grands clients de Postes Canada.

À titre de généralisation, il semble que le public n’est pour ainsi dire aucunement en faveur de la privatisation ou de la déréglementation de Postes Canada à l’heure actuelle, et offre un appui considérable sinon unanime au maintien d’un service universel de qualité et abordable pour tous les Canadiens et toutes les collectivités. Les deux positions du public semblent effectivement être inextricablement liées.

Cependant, le Comité consultatif indique que les réalités auxquelles fait face Postes Canada sont mal connues ou que le public n’y est pas sensibilisé. La majorité des Canadiens ne sont pas très conscients de la complexité que présente ce service universel et n’ont pas une bonne compréhension des incontournables défis opérationnels et financiers qui rendent si précaires la capacité et la viabilité futures de Postes Canada. En effet, le Comité consultatif a été frappé de constater à quel point les Canadiens croient que Postes Canada est une entreprise prospère qui peut aisément élargir son éventail de services et accroître la qualité sans conséquence pour la viabilité financière de la Société. Cela tient probablement au fait que le groupe de sociétés de Postes Canada (qui comprend la Société canadienne des postes) s’est déclaré rentable annuellement au cours des 13 dernières années consécutives et versait des dividendes au gouvernement. L’évaluation du Comité consultatif montre que cela a contribué au manque de sensibilisation des Canadiens concernant la condition financière et la capacité réelles de la Société canadienne des postes.

Dans la présente section, nous faisons rapport du point de vue que les Canadiens ont exprimé tout au long de l’examen stratégique. Ce rapport n’est pas fondé sur un échantillon scientifique, mais il illustre plutôt l’opinion des Canadiens qui ont choisi de participer au processus d’examen stratégique. Dans notre examen des mémoires des citoyens canadiens, les thèmes ou les enjeux prioritaires sont marqués d’une étoile (*).

* Opinion publique : Maintenir le statut de société d’État de Postes Canada, avec son privilège exclusif

Notre expérience tout au long de l’examen reflète un appui pour Postes Canada et le service postal universel. Certains résultats du sondage indiqués ci-dessous faisaient partie des mémoires au Comité consultatif, alors que d’autres observations sont fondées sur notre analyse des commentaires des Canadiens envoyés au Comité consultatif.

Dans leurs mémoires au Comité consultatif, la grande majorité des citoyens canadiens soutenaient que les services postaux demeurent un service public important. Cette opinion prévalait particulièrement dans les mémoires provenant des régions rurales du Canada.

Cette opinion avait trait à l’à propos que Postes Canada conserve son monopole sur la poste-lettres (le privilège exclusif), car on estime généralement que seule une entreprise nationale unique peut fournir un service universel à un tarif universel pour tous les Canadiens. La Fédération canadienne de l’entreprise indépendante (FCEI) a sondé ses membres à ce sujet en 1996 et en 2008 et l’opinion voulant que Postes Canada conserve son privilège exclusif est passée de 32 % à 52 %.

Un sondage de la firme Ipsos-Reid (cité dans le mémoire du STTP) a démontré que 69 % des Canadiens refusent que l’on permette aux compagnies privées de livrer le courrier. Et 44 % des répondants qui voulaient permettre la concurrence changeraient d’avis si cela entraînait l’élimination du régime du prix unique pour les lettres sur tout le territoire canadien. La grande majorité des mémoires à l’examen stratégique a démontré un solide appui à la position selon laquelle Postes Canada devrait conserver le privilège exclusif, un point évoqué dans 46 % des mémoires individuels au Comité consultatif. Il semble y avoir une opinion très répandue dans le public, selon laquelle un service universel à un tarif universel est un des meilleurs aspects de Postes Canada.

Le projet de loi C-14 suscitait la controverse au début du processus d’examen stratégique. Ce projet de loi proposait de déréglementer le courrier international de départ, c’est-à-dire, il permettrait aux compagnies privées de continuer de faire concurrence à Postes Canada pour recueillir et livrer le courrier à destination étrangère. Ce projet de loi est mort au Feuilleton de la Chambre, à la suite de la dissolution du Parlement en septembre 2008. Un certain nombre de groupes se sont opposés au projet de loi C-14 et ont insisté que Postes Canada devrait conserver son monopole dans ce secteur. Ils craignaient que ce projet de loi affaiblisse Postes Canada financièrement, menaçant ainsi sa capacité à fournir un service universel. Cependant, un certain nombre de groupes étaient en faveur du projet de loi C-14, évidemment mené par les « entreprises de repostage » de la Canadian International Mail Association (CIMA) et par des composants du secteur de l’impression y compris l’ACI (Association canadienne de l’imprimerie). L’ANGUP a déclaré au Comité consultatif que ses membres ne s’entendent pas sur cette question.

Postes Canada jouit d’une forte et positive reconnaissance de marque. Selon un sondage mené par l’entreprise Nanos (commandé par Postes Canada), près de neuf Canadiens sur 10 ont une impression favorable ou plutôt favorable de Postes Canada et sept sur 10 sont généralement satisfaits de Postes Canada. Les résultats de ce sondage confirment un certain nombre d’évaluations externes de Postes Canada, qui est reconnue comme un des 100 meilleurs employeurs au Canada par le magazine Maclean’s et qui est l’institution fédérale la plus digne de confiance au Canada, se classant devant l’armée, la Cour suprême, la GRC et la SRC ^{[ 1 ]}. Léger Marketing rapporte que Postes Canada se classe troisième parmi les 150 entreprises les plus admirées par les Québécois. Enfin, le sondage de Nanos rapporte également que Postes Canada est mieux cotée par les Canadiens que UPS, FedEx ou Entreprises Bell Canada Inc. (BCE).

Au cours du processus d’examen stratégique, le Comité consultatif a constaté qu’une opinion revenait souvent de la part des Canadiens : « On ne corrige rien à une chose qui fonctionne bien ». Il a été dit que la privatisation et la déréglementation des services postaux dans d’autres pays n’ont pas été couronnées de succès et que le Canada ne devrait pas essayer d’autres options ou solutions alors que la présente approche fonctionne.

* Fiabilité, sécurité et confidentialité

Une des principales raisons pour lesquelles les Canadiens appuient Postes Canada et le régime de la poste actuel est qu’ils savent que Postes Canada est fiable et qu’elle garantit la sécurité et la confidentialité de leurs communications, un point qui a été soulevé dans plusieurs mémoires. Les institutions financières sont particulièrement intéressées à la sécurité de leurs communications, comme le sont les compagnies qui envoient des factures, des relevés, des comptes, etc. Il y a également eu un contrecoup considérable concernant les technologies électroniques intrusives, ce qui a mené à l’arrivée au Canada de la Liste nationale des numéros de télécommunication exclus et ses équivalents ailleurs.

D’après les études effectuées par BrandTrust, la majorité des Canadiens considèrent le courrier physique plus sécuritaire et fiable que le courriel et ils se sentent plus rassurés de recevoir des renseignements et des documents confidentiels de cette façon. Les études de BrandTrust indiquent que 85 % des Canadiens préfèrent le format physique pour leurs documents financiers (factures, rapports financiers et relevés bancaires) et 81 % croient que le courrier régulier est plus sécuritaire que le courriel. En outre, plus de la moitié des Canadiens (63 %) préfèrent encore recevoir les renseignements des entreprises avec lesquelles ils font affaire par courrier régulier plutôt que par courriel.

* Établissement des tarifs

Selon les mémoires reçus au cours de l’examen stratégique, les citoyens canadiens estiment que les tarifs de la poste sont généralement abordables. Il n’est pas étonnant que les entreprises qui ont recours aux services de Postes Canada recherchent des tarifs plus bas et moins d’augmentations des tarifs. Cependant, plusieurs compagnies se disent satisfaites des tarifs pour les services qu’ils reçoivent.

Plusieurs mémoires de la part de Canadiens indiquaient que Postes Canada offrait un des tarifs les plus bas au monde pour la poste-lettres. Cela reflète le fait que les tarifs d’affranchissement ont augmenté de seulement deux tiers dans l’Indice des prix à la consommation (IPC), une formule de plafonnement adoptée lorsque le gouvernement a établi un cadre stratégique et financier pour Postes Canada à la fin des années 1990.

Le sondage de Nanos mentionné plus tôt rapporte que 62 % des Canadiens étaient satisfaits de la valeur qu’ils reçoivent pour le prix d’un timbre. En effet, lorsqu’on leur a demandé ce que la SCP devrait faire pour maintenir un service universel malgré les volumes en baisse, l’augmentation du tarif des timbres était le moyen privilégié des Canadiens. Les moyens les moins souhaitables étaient la fermeture de bureaux de poste et la réduction du nombre d’établissements de traitement. En général, les Canadiens croient que le privilège exclusif de Postes Canada a aidé à garder les tarifs postaux peu élevés. Au même moment, la tarification « prix unique » pour les lettres est très populaire auprès des Canadiens, en tant qu’élément clé du service universel.

Certaines entreprises clientes se sont dites préoccupées par le fait que Postes Canada a trop d’indépendance en ce qui a trait à la tarification des produits autres que la poste-lettres de base. Plusieurs petites et moyennes entreprises (PME) ont indiqué qu’elles croient que la SCP ne devrait pas avoir le pouvoir unilatéral de hausser les tarifs. Elles ont signalé plusieurs cas et enjeux où elles se sont senties lésées par les décisions de Postes Canada relatives à la tarification, qui étaient d’après elles mal expliquées et inopportunes, ou insuffisamment justifiées et présentées de manière à ne laisser aucune place à la négociation. Certaines entreprises croient qu’il devrait y avoir une surveillance accrue et indépendante et plus d’imputabilité dans les décisions relatives à la tarification.

La création d’un organisme de réglementation indépendant suscite des sentiments partagés. Moins de la moitié des membres de la FCEI y donnent leur appui et l’ANGUP n’appuie pas cette approche, en raison des coûts qui y sont associés et de la crainte de créer un autre niveau de bureaucratie. L’ANGUP a suggéré au Comité consultatif d’utiliser l’ombudsman actuel ou de créer de nouveaux organismes, comme un Comité consultatif des expéditeurs, afin de leur offrir des recours relativement à la tarification.

De grandes entreprises, l’ANGUP et Magazines Canada, entre autres, se sont dites préoccupées par le fait que les prix soient fixés sans consultations et sans qu’il soit possible de réagir en temps opportun, l’absence de responsabilité par rapport aux prix, la nécessité d’avoir un plafonnement des prix même pour les produits autres que les lettres, le besoin d’un meilleur partenariat, d’une ristourne sur les volumes, des mesures incitatives pour le partage de travail et la nécessité d’avoir un mécanisme d’appel.

* Finances

Comme il a été mentionné plus haut, bon nombre des Canadiens qui ont participé à l’examen stratégique semblent croire que Postes Canada est une entreprise saine, financièrement viable et même lucrative.

Le Comité a trouvé que, de façon générale, les Canadiens n’appuient pas l’idée selon laquelle Postes Canada verserait des dividendes au gouvernement. Selon le sondage de Nanos cité plus tôt, l’utilisation des profits de Postes Canada pour payer la modernisation des installations et de l’équipement était l’option appuyée par la plupart des Canadiens (43 %). Un Canadien sur trois (31 %) appuyait l’idée selon laquelle la modernisation serait payée à l’aide d’une subvention du gouvernement, alors que 21 % appuyaient l’option du financement de la part du secteur privé. Cinq pour cent des Canadiens se sont dits incertains. Le STTP signale qu’en 2006 2007, plus de 500 municipalités ont adopté une résolution demandant au gouvernement de cesser d’exiger de Postes Canada qu’elle enregistre des profits et verse des dividendes. Certains groupes, notamment le Congrès du travail du Canada, considèrent que l’attention de Postes Canada axée sur les rendements financiers a nui au maintien et à l’amélioration des services postaux, à leur universalité et à leur accessibilité.

* Régions rurales

Les services postaux ne suscitent jamais autant de discussions publiques et d’émotions que dans le cas des régions rurales du Canada. Une opinion prévaut dans les régions rurales du Canada, selon laquelle les services postaux dans les régions rurales devraient être comparables à ceux des villes. Ce point a été soulevé dans presque la moitié des mémoires individuels au Comité consultatif. En effet, bien des Canadiens des régions rurales, le Syndicat national des cultivateurs, par exemple, considèrent les services postaux comme un droit. En fait, le Secrétariat rural et le Secrétariat aux coopératives d’Agriculture et Agroalimentaire Canada recommandent la création d’un Comité consultatif rural et d’une fiche de rendement des services postaux ruraux afin de donner une voix aux régions rurales de Postes Canada.

L’Organisation nationale anti-pauvreté (ONAP) a traduit les préoccupations de nombreux Canadiens des régions rurales lorsqu’elle a suggéré que tout affaiblissement de Postes Canada entraînerait la réduction ou la perte de services postaux viables dans les régions rurales. En effet, les Canadiens des régions rurales soutiennent que Postes Canada est le seul moyen constant et fiable de communiquer, particulièrement parmi les Canadiens des régions rurales.

 

Cela est aggravé par le fait que l’utilisation d’Internet et du service à haute vitesse dans les régions rurales est bien en deçà de la moyenne nationale. D’après le Secrétariat rural et le Secrétariat aux coopératives, les Canadiens des régions rurales préfèrent Postes Canada comme fournisseur principal d’information. En outre, les services postaux dans les régions rurales sont vus comme un important partisan et défenseur des activités d’affaires concurrentielles et comme un employeur, particulièrement pour les femmes des régions rurales. De plus, le bureau de poste est souvent la seule présence gouvernementale ou organisationnelle restante dans certaines collectivités.

Le Comité consultatif est d’avis que la confiance que les Canadiens des régions rurales témoignent à Postes Canada, en tant qu’institution fédérale, a été ébranlée par la réduction perçue de ses services ruraux, et la fermeture de bureaux de poste, malgré le moratoire, et ce qui est considéré par certains comme une application excessivement stricte des codes du travail et de la sécurité.

Développement économique, culturel et national

Bon nombre de Canadiens émettent l’opinion que Postes Canada et l’obligation d’assurer un service universel jouent un rôle important dans la promotion du développement et du réseau socio-économique du Canada. Cela est considéré comme étant particulièrement vrai pour les petites entreprises et les travailleurs autonomes dans les petites collectivités et les collectivités éloignées. Postes Canada sert de lien entre les vastes régions du Canada, en fournissant des communications aux personnes ayant un handicap ou qui n’ont pas accès aux communications de pointe et en aidant à maintenir l’identité culturelle du Canada en appuyant des publications spécialisées ^{[ 2 ]}. Comme l’a noté le STTP, Postes Canada continue d’être une ressource économique et culturelle indispensable pour les citoyens et les entreprises qui dépendent toujours des services postaux pour l’information, les transactions financières et la livraison de fournitures et de produits.

Dans un sens plus large, le Conference Board du Canada estime que les dépenses et les investissements de Postes Canada créent environ 45 000 emplois indirects.

Le STTP et l’Alliance de la Fonction publique du Canada (AFPC) ont souligné qu’il semble que la population veut que Postes Canada continue d’offrir un soutien postal pour l’envoi de publications, les journaux communautaires, le Programme aliments-poste, etc., et peut-être qu’elle élargisse son appui de façon générale aux organismes à but non lucratif, ainsi qu’au service à domicile pour les personnes handicapées et les aînés. Cependant, certains observateurs, comme l’ANGUP, sont d’avis que les coûts de ces politiques publiques ne devraient pas être couverts par les usagers du service postal en général par le prix des timbres, mais par les contribuables par le biais d’un soutien gouvernemental direct.

Petites et moyennes entreprises (PME)

Le Comité consultatif a interviewé un certain nombre de petites et moyennes entreprises clientes. Les services postaux sont particulièrement importants pour les PME, qui voient ces services comme un moyen économique de pénétrer de nouveaux marchés. Cela est particulièrement vrai dans le secteur émergent du commerce électronique ainsi que dans les régions rurales du Canada, où habite une forte proportion des travailleurs autonomes du Canada.

Bon nombre des PME interviewées entretiennent des relations durables avec Postes Canada et sont généralement satisfaites des services fournis. Dans bien des cas, Postes Canada est indispensable à leur entreprise, puisque la SCP est la seule à garantir la livraison universelle et à offrir une livraison et des services particulièrement bons dans les régions rurales. En effet, plusieurs observateurs et diverses études suggèrent que l’avenir des services postaux réside dans le développement des relations et dans la création d’affaires avec les PME.

Cela dit, le Comité consultatif a entendu un certain nombre de préoccupations à l’égard du manque d’attention de Postes Canada aux besoins des PME. Les PME sont très sensibles aux prix et elles se sont dites inquiètes des augmentations de prix incessantes, non négociables et parfois inexplicables, qui suscitent des plaintes chez leurs clients qui doivent en subir les contrecoups. Les PME affirment également qu’elles reçoivent des services « améliorés » à des prix plus élevés, alors qu’elles n’ont pas besoin de ces améliorations et préféreraient de beaucoup jouir de prix plus bas. Une plainte revenait souvent selon laquelle Postes Canada n’accorde pas suffisamment d’attention à leurs besoins, comparativement à l’attention dirigée vers les grands utilisateurs (qui sont perçus comme recevant un meilleur service et des prix plus bas). Certaines d’entre elles ont conclu que Postes Canada ne voulait pas réellement faire affaire avec elles. Elles étaient d’avis que Postes Canada doit être moins bureaucratique et avoir une meilleure stabilité au sein de son personnel et de ses services, notamment une ressource dédiée aux clients avec le pouvoir de prendre des dispositions. Certains observateurs ont proposé la création d’une sorte de bureau des PME à Postes Canada.

Certaines inquiétudes ont été exprimées concernant le fait que Postes Canada pourrait faire une concurrence inéquitable dans les marchés concurrentiels à l’extérieur de l’activité postale centrale, par exemple en imprimant des articles de médiaposte pour la livraison. Comme Postes Canada cherche à accroître ses revenus afin de payer pour son obligation d’assurer un service universel, elle pourrait envisager des activités complémentaires, notamment celle d’aider les entreprises à élaborer et mettre en œuvre des plans de marketing et de publicité, y compris l’impression et la livraison de matériels. Ce point a été soulevé à maintes reprises par la Canadian Community Newspaper Association (CCNA), dont les membres font concurrence à Postes Canada dans la livraison de courrier publicitaire.

Grands clients

Le Comité consultatif a interviewé un certain nombre de grands clients de Postes Canada, y compris des institutions financières. Le Comité consultatif a reçu plusieurs commentaires positifs relativement au service, à la fiabilité, à l’universalité (l’accès aux régions rurales du Canada est important), à la valeur, etc. On a l’impression que Postes Canada devient beaucoup plus proactive en établissant des partenariats d’affaires avec ses grands clients et que les relations sont positives et vont en s’améliorant.

Cependant, le principal enjeu de ce secteur est l’avenir des communications physiques et la possibilité d’un passage massif des factures et des paiements sur plateforme électronique. Le message était que si Postes Canada veut continuer à être présente et pertinente dans ce secteur, elle devra fournir un service excellent et amélioré, par exemple en réduisant le nombre de factures et de relevés perdus, en offrant de meilleures normes de service pour les envois retournés et en s’assurant que les interactions avec les clients sont beaucoup moins bureaucratiques, peut-être en améliorant les communications et en donnant davantage de pouvoirs au personnel à la base.

Bien que l’on considère que les prix de la SCP fournissent une valeur raisonnable, de grands clients ont signalé que l’augmentation des prix encourage la substitution électronique. Les entreprises de ce secteur, et ailleurs, veulent des ristournes sur les volumes, particulièrement dans les secteurs émergents de l’électronique. D’autre part, plusieurs clients ne sont pas intéressés par des services « accélérés » plus coûteux et leur préfèrent des services de base plus économiques. Ces préoccupations traduisent les initiatives et les efforts entrepris par Postes Canada en vue d’adopter un modèle opérationnel qui créera une viabilité financière, de prendre des mesures afin d’avoir un modèle d’établissement des prix qui garantit des bénéfices et de délaisser le modèle où les prix étaient démesurés par rapport aux coûts.

Le service des petits paquets et sa tarification suscitent des préoccupations, particulièrement dans le secteur du commerce électronique, étant donné que les prix canadiens sont élevés (et qu’ils augmenteront possiblement), surtout en comparaison avec les États-Unis (où les économies d’échelle permettent de plus bas prix pour les petits paquets). Cela finira par encourager les consommateurs à avoir recours aux services de messagerie privés. Cela dit, plusieurs entreprises veulent s’associer à Postes Canada afin d’encourager et de développer ce marché. L’introduction de prix établis en fonction de la distance pour la livraison de publications a suscité des sentiments partagés, puisque cela est avantageux pour certaines entreprises et désavantageux pour d’autres.

Il y a une inquiétude par rapport au manque de politiques publiques claires concernant le pouvoir que possède Postes Canada de pénétrer des marchés concurrentiels en dehors de son activité principale. Cette situation soulève des préoccupations dans le cas où Postes Canada peut devenir un fournisseur important d’un client et son concurrent en même temps, comme pour la livraison d’articles de la médiaposte, un point qui a été soulevé par l’ANGUP. Cette incertitude reflète un manque de clarté concernant ce qui constitue l’obligation d’assurer un service universel, ce qui d’après UPS ne devrait pas être autodéfini par Postes Canada.

Réglementation et déréglementation

Un nombre important de mémoires reçus n’appuyaient pas la déréglementation des services postaux; c’est-à-dire qu’ils ne donnaient pas leur appui à l’approche selon laquelle Postes Canada perdrait son monopole sur les lettres (le privilège exclusif). Ce point a été soulevé dans les trois quarts des mémoires individuels reçus de la part du public. En fait, parmi tous les mémoires individuels qui ont mentionné la déréglementation, un seul y était favorable. Ce thème a été largement traité par le STTP, qui a perçu cet examen stratégique comme faisant la promotion de la déréglementation de la poste ^{[ 3 ]}.

Bon nombre de Canadiens croient que la déréglementation entraînera inévitablement une augmentation des prix de la poste, des pertes d’emploi et la détérioration des services postaux, puisque les concurrents nuiraient à la capacité de Postes Canada en desservant les itinéraires lucratifs, laissant à Postes Canada les responsabilités coûteuses sans les avantages des itinéraires lucratifs ^{[ 4 ]}. Les Canadiens des régions rurales en particulier considèrent la déréglementation comme une menace au service universel qui entraînera une hausse des prix et une détérioration du service.

La nécessité de réglementer Postes Canada suscite des avis mitigés, ainsi que son monopole de la poste et sa domination du marché. Comme il a été mentionné plus tôt dans la section sur la tarification, certaines entreprises (représentées par la FCEI) et d’autres grands utilisateurs (représentés par l’ANGUP) sont contre l’établissement d’un organisme de réglementation indépendant, qu’ils considèrent comme coûteux et bureaucratique. Cela dit, ils voudraient une certaine surveillance conviviale et indépendante. Un certain nombre de clients croient que l’arrangement actuel de surveillance ministérielle, selon lequel le gouvernement est indépendant de Postes Canada, est inadéquat, particulièrement dans les domaines comme les pratiques concurrentielles et les cas de désaccord entre la SCP et ses clients. C’était également le point de vue de la CCNA.

D’autre part, certains principaux concurrents de Postes Canada diffèrent d’opinion. UPS préconise la création d’un organisme national de réglementation qui séparerait la propriété de la réglementation, comme cela a été fait partout en Europe et aux États-Unis. L’organisme de réglementation aurait des pouvoirs notamment en matière d’établissement des prix, d’investissements dans de nouveaux services, de qualité de service, de concurrence, de la définition et des enjeux de l’obligation d’assurer un service universel et aurait également le pouvoir d’accéder à l’information, d’imposer des amendes et d’intenter des recours.

Environnement

Un certain nombre de mémoires ont souligné que Postes Canada a une responsabilité par rapport au programme en matière d’environnement.

Par exemple, certains sont d’avis que la médiaposte représente un mauvais usage du papier et des produits forestiers et que Postes Canada doit faire face à la question de manière écologique. Le STTP suggère que Postes Canada devienne le « livreur de dernière étape » pour la livraison des colis, afin de réduire la répétition des routes de livraison du courrier et des colis créé par l’accroissement la densité de la livraison. L’AFPC recommande que le critère de protection environnementale soit inclus dans tous les objectifs stratégiques de Postes Canada. Le STTP suggère que le Comité consultatif devrait situer toutes ses recommandations au ministre dans le contexte de l’environnement.

III – Leçons apprises des autres postes

Le Comité consultatif a examiné les expériences d’un certain nombre de services postaux dans le monde, principalement ceux des États-Unis, du Royaume-Uni, de la Nouvelle-Zélande, de l’Australie, de l’Autriche et de la Suède.

Malgré l’avènement bien reçu et la popularité des nouvelles communications électroniques, il est clair que les services postaux sont importants aux yeux des citoyens partout dans le monde industrialisé. Pour un bon nombre d’entre eux, les services postaux jouissent d’un statut spécial et ils continuent de les tenir en haute estime. En effet, dans plusieurs pays, la poste est une des dernières entreprises importantes appartenant, en totalité ou en partie, aux gouvernements. Cela est particulièrement vrai dans les pays du Nouveau Monde (États-Unis, Canada, Nouvelle-Zélande, Australie), où le soutien public aux services postaux est particulièrement important. Mais dans la plupart des pays, les communications physiques, comme la poste, conservent une haute valeur en tant que fournisseur national/universel de communications, particulièrement pour les petites et moyennes entreprises, les régions rurales et les petites villes, les organisations sociales comme des organisations caritatives et pour des parties de la nouvelle économie, par exemple la livraison de produits achetés en ligne. C’est pourquoi les services postaux sont restés des entreprises publiques, malgré la tentative de privatiser et de commercialiser leurs activités.

La diversité des historiques, des contextes et des expériences nationaux des services postaux rend difficile, sinon dangereuse, la comparaison nationale. Il est évident qu’il n’existe aucun modèle à « taille unique » d’activités postales réussies. Malgré les points communs d’intérêt et de soutien publics, différents services postaux nationaux ont adopté différentes méthodes pour atteindre leurs objectifs communs.

En dépit de ces différences, l’étude comparative du Comité consultatif portant sur les services postaux nationaux a révélé un nombre important de thèmes et d’enjeux communs, Ceux-ci ont éclairé le travail du Comité et ont aidé à déterminer les recommandations de l’examen.

L’omniprésence des défis de la poste

Tous les services postaux nationaux que nous avons examinés se sont confrontés au défi d’une diminution des revenus et d’une augmentation des coûts. Cette situation n’est pas unique à Postes Canada.

En matière de revenus, tous les services postaux nationaux ont vécu un affaiblissement ou un plafonnement de la croissance de la poste (et certaines ont même éprouvé une baisse), en raison de la livraison électronique et du remplacement de produits, ainsi que de l’accroissement de la concurrence, particulièrement dans les marchés postaux qui ont connu une déréglementation.

En ce qui concerne les coûts, tous les services postaux nationaux ont vécu une tendance générale des coûts qui croissent à un rythme supérieur aux revenus, que ce soit sous forme de la montée inexorable du coût de la main-d’œuvre ou de la lutte contre tous les coûts de prestation des différentes dimensions du service universel. Dans les deux cas, les coûts ont augmenté plus rapidement que les revenus.

Des solutions postales sont possibles

Chaque pays a pris des mesures pour mitiger les coûts et augmenter les revenus, avec plus ou moins de succès.

Les services postaux nationaux ont tiré parti de leurs réseaux, introduit des produits et services complémentaires, établi de nouveaux réseaux et élargi ceux qui existaient déjà par des filiales et des acquisitions, en plus d’intégrer de façon générale leurs activités verticalement et horizontalement afin de générer plus de revenus pour remplir leurs obligations postales et leur obligation d’assurer un service universel :

• Australia Post a dans une large mesure pleinement tiré profit de son réseau de vente au détail, de la prestation de services de paiement de factures et d’identification/d’authentification à la vente de périphériques et de certains produits de consommation. Elle possède 25 filiales dont les services vont de la production de documents et de la logistique à l’entreposage et la livraison express de marchandises.
• New Zealand Post possède 17 filiales reliées à ses activités postales. Elle a établi la très populaire et bien réussie Kiwibank et détient une filiale commune avec DHL pour les services internationaux.
• Posten (la poste suédoise) s’est lancée sur le marché de la livraison interentreprises et possède des filiales en Norvège (réseau de distribution) et en Finlande (logistique).
• La poste autrichienne a établi des filiales et des partenariats partout en Europe centrale et en Europe de l’Est.
• En outre, les services postaux qui ont modernisé leurs établissements et leurs opérations ont pu générer de nouvelles sources de revenus en offrant à leurs clients des produits et des services plus innovateurs.

Les services postaux internationaux sondés par le Comité consultatif ont grandement investi de façon continue dans les nouvelles technologies dans le but d’accroître leur productivité et de contenir leurs coûts. Cela leur a aussi permis de devenir plus concurrentiels et innovateurs, en adoptant de nouveaux outils, instruments et technologies pour la levée, le tri et la distribution de leurs produits afin de contenir les coûts. Les nouvelles technologies offrent également la possibilité aux services postaux d’introduire de nouveaux produits et services à la demande des clients.

• Australia Post a effectué de façon continue d’importantes dépenses en immobilisations afin de moderniser ses établissements (1,2 milliard de dollars australiens au cours des cinq dernières années); son réseau de vente au détail composé de 23 entreprises privées autorisées à offrir des services postaux; les coûts de main-d’œuvre ont baissé à 43 % des revenus.
• Bien que les dépenses en immobilisations de la Nouvelle-Zélande aient été modérées, New Zealand Post a abaissé ses coûts de main-d’œuvre à 39 % des revenus.
• La transformation des immobilisations a été un processus régulier et constant à Posten (la poste suédoise), à un point tel que les coûts de main-d’œuvre ont diminué à 46 % des revenus.
• La poste autrichienne a initié un effort massif de modernisation afin d’obtenir des installations et des processus automatisés et à la fine pointe de la technologie. Cela a entraîné une réduction du nombre de centres de tri de 39 à six et de stations de distribution de 1 900 à 300, ainsi que la réduction des coûts de main-d’œuvre à 48 % des revenus.
• USPS a investi substantiellement et régulièrement afin de mettre à niveau et de moderniser ses établissements et son équipement et d’introduire les économies et la productivité, ainsi que de nouveaux produits et services.

Les services postaux viables ont éclairci et ajusté leurs réseaux de vente au détail et de distribution afin de contenir les coûts, en se retirant de certains services (p. ex. la poste suédoise et les services financiers), en mettant au point des mécanismes appropriés pour adapter les réseaux aux conditions changeantes et en étudiant l’utilisation de nouveaux outils dans le but d’atteindre les objectifs courants comme les comptoirs postaux autorisés.

L’autonomie financière est essentielle au succès des services postaux

Les services postaux prospères connaissent un « cercle vertueux », dans la mesure où ils atteignent l’autonomie financière. D’une part, la santé financière permet aux services postaux d’avoir les bénéfices internes et l’accès au capital privé rendus possibles par leur santé financière qui financeront la modernisation et l’innovation constantes qui contrôlent les coûts tout en offrant des améliorations continues aux produits et aux services. D’autre part, en contenant constamment les coûts et en élargissant les sources possibles de revenus, les services postaux peuvent maintenir la santé financière qui rend possible leurs efforts de modernisation concurrentielle. Par exemple, les représentants des postes australienne et néozélandaise ont souligné que celles-ci n’ont pas eu recours aux prêts pour financer leurs dépenses d’immobilisations.

Qu’est-ce qui a donné la possibilité à certains services postaux d’être autonomes financièrement? Le Comité consultatif n’est pas en mesure de relever un facteur unique, mais il croit qu’il s’agit plutôt d’un ensemble de conditions comprenant les éléments suivants :

• l’encouragement d’une culture commerciale ou organisationnelle au sein de la gestion ou du conseil de la poste, ainsi qu’une attention centrée sur le client, le service et la qualité;
• un environnement de gouvernance et de gestion qui permet aux services postaux d’être flexibles à mesure que les marchés changent et que la concurrence se développe;
• une réglementation douce par l’actionnaire (gouvernement) accompagnée d’un cadre de responsabilité clair et concis;
• un dialogue ouvert et éclairé entre la gestion et les employés sur les défis des services postaux et les stratégies appropriées pour la réussite;
• un accès raisonnable aux marchés de capitaux et au prêt à l’intérieur d’un cadre d’imputabilité approprié;
• l’importante modernisation des services postaux comme condition préalable au développement de leur viabilité financière ainsi qu’à la compétitivité et la capacité de respecter leur obligation d’assurer un service universel;
• la capacité d’adapter la taille et la nature de la main-d’œuvre afin de répondre aux demandes changeantes.

La corporatisation des services postaux

La plupart des services postaux nationaux se sont constitués en sociétés, indépendantes du gouvernement à divers degrés, afin de pouvoir agir de façon commerciale et économiquement rentable, tout en respectant leur obligation d’assurer un service universel. En effet, ces services postaux ont été tenus d’adopter des pratiques commerciales saines précisément en vue de créer le type de réussite opérationnelle qui générera la capacité financière nécessaire pour respecter l’obligation d’assurer un service universel. L’introduction d’une culture d’entreprise moderne dans les services postaux a encouragé la flexibilité, l’efficacité, l’innovation et un accent sur le service et le client. Cela a souvent été réalisé par le biais de fusions et d’acquisitions, qui ont intégré une culture organisationnelle, du talent et de l’expérience aux services postaux. En outre, les conseils d’administration indépendants des services postaux se targuent maintenant d’avoir un important sens des affaires, du talent et l’expertise appropriée, pour offrir des conseils stratégiques bien fondés et une diligence raisonnable commerciale améliorée. Ce talent a été attiré vers les conseils d’administration des services postaux dans la mesure où les conseils et la gestion peuvent mener leurs activités de façon indépendante et commerciale.

Cette « corporatisation » s’est accélérée sur le plan qualitatif ces dernières années, à mesure que les services postaux nationaux ont adopté de nouvelles stratégies et techniques :

• suivant l’exemple établi par les mégapostes DHL (la poste allemande) et TNT (la poste néerlandaise), la poste autrichienne a initié une offre publique initiale en 2006, qui a vu 49 % des actions vendues au secteur privé. La poste est maintenant inscrite à la bourse de Vienne.
• Posten (Suède) et Post Danmark sont en voie de se fusionner, afin de créer une grosse entreprise qui sera concurrentielle après la libéralisation européenne en 2011.
• Post Danmark possède une partie de La Poste (Belgique), qui a vendu des actions à une société de portefeuille, CVC Capital Partners.
• le rapport du Independent Review of Royal Mail, plus communément appelé le Hooper Report, a recommandé que la Royal Mail soit partiellement privatisée par le biais d’un accord de partenariat et TNT a indiqué qu’elle serait intéressée à avoir une participation dans Royal Mail.
• la New Zealand Post a conclu une entente en coentreprise avec DHL pour le courrier international.
• la Australia Post a formé un partenariat avec la poste de Chine et a créé Express Courier International (avec d’autres services postaux) pour les colis et le courrier internationaux.

Le Comité consultatif est d’avis que ces initiatives ont été motivées par des questions pratiques et non idéologiques. Elles ont été utilisées comme outil pour améliorer la capacité des services postaux nationaux à remplir leur mandat, en introduisant les principes et les disciplines du marché et des entreprises dans les services postaux en prenant les mesures suivantes :

• apporter du talent et de l’expertise aux services postaux;
• renforcer les services postaux nationaux pour faire face à la concurrence;
• aider les plans d’investissement et la modernisation en fournissant des fonds aux services postaux ou en les libérant des coûts.

Le Comité consultatif souligne que, parmi les services postaux qu’il a examinés, United States Postal Service est la moins privatisée. Il demeure très ancré dans la branche exécutive du gouvernement américain. Cela est effectué par le biais d’un conseil éclairé sur le plan politique et où les nominations sont politiques ainsi que d’un organisme de réglementation indépendant influent (également désigné par nominations politiques), dont l’autorité a récemment été accrue. La gamme possible des activités de l’USPS est par conséquent bien circonscrite par l’entremise de lois et de règlements.

Les services postaux réussis se sont privatisés afin de devenir financièrement viables, compétitifs et compétents

À quelques exceptions près, l’évolution de services postaux viables et compétents a suivi une suite particulière de développements.

En premier lieu, tous les services postaux étaient des ministères gouvernementaux et sont devenus des entreprises d’État ou des sociétés d’État, avec un certain degré d’autonomie.

En deuxième lieu, les services postaux ont été « privatisés » en injectant des valeurs et des principes commerciaux dans leurs activités (par le recrutement de gestionnaires et de membres du conseil), alors que leurs obligations publiques ou sociales étaient réglementées ou maintenues par des mécanismes propres à leur environnement et leur cadre nationaux.

En troisième lieu, ces services postaux ont été encouragés à être concurrentiels par l’introduction graduelle d’un degré de libéralisation (ouverture de marché) et la perspective d’une éventuelle ouverture de marché à la pleine concurrence.

En quatrième lieu, les services postaux ont traversé une période intense de modernisation afin d’accroître leur productivité et leur efficacité et afin de se préparer en prévision d’une augmentation de la concurrence, comme en Europe, où l’UE a prévu une libéralisation totale pour 2011.

En cinquième lieu, les services postaux ont accru leur corporatisation par l’entremise de partenariats ou d’offre d’actions avec les exploitants du secteur privé afin d’injecter davantage de fonds, une expertise de gestion, des connaissances sur le marché et de la valeur à leurs activités.

En sixième lieu, à mesure que les services postaux sont devenus concurrentiels et modernisés, leur marché intérieur s’est ouvert à la concurrence croissante et, dans certains cas, à la pleine concurrence.

Les postes allemande et néerlandaise sont les plus évoluées à cet égard. Leurs actionnaires les ont encouragées à devenir des chefs de file mondiaux de la poste et des communications et elles ont adopté une stratégie de croissance vigoureuse par des acquisitions et des fusions dans divers pays d’Europe et du monde entier. Elles ont mis à profit leur domination du marché pour accéder à des fonds d’immobilisations et d’investissement afin de financer les acquisitions et de moderniser leurs activités. En tant qu’acteurs internationaux impressionnants, elles ont alors émis des actions pour obtenir des fonds et de l’expertise et pour imposer les disciplines du marché en se cotant en bourse. Elles ont éventuellement redoré leur image et sont considérées comme des exploitants du secteur privé, comme DHL et TNT respectivement. Bien qu’un certain degré de déréglementation ait accompagné ce cheminement, ce n’est qu’à partir de ce moment que leurs gouvernements ont considéré une pleine libéralisation du marché, qui sera en place à travers toute l’Europe en 2011. L’Allemagne a libéralisé son propre marché en janvier 2008.

Bref, ces services postaux ont tiré profit d’une stratégie de modernisation et de corporatisation en prévision de l’ouverture complète du marché postal.

En comparaison, la Royal Mail du R. U. semble avoir fait l’expérience du cycle opposé, comme le souligne l’examen Hooper dans son rapport intérimaire de mai 2008. Avant 2006, les gouvernements britanniques ont successivement pris possession des profits et des ressources de la Royal Mail et ont maintenu des bas prix pour les services postaux, de sorte que la Royal Mail a toujours été pauvre en capital et incapable de répondre à la modernisation qui avait lieu dans l’Europe continentale. En 2006, dans un élan audacieux, mais voué à l’échec, le Royaume-Uni a adopté une approche-choc de marché, déréglementant complètement le marché de la poste et plaçant Royal Mail dans un environnement de marché pleinement concurrentiel, pour lequel elle était mal préparée. L’organisme de réglementation indépendant, Postcomm, a davantage compliqué les choses en forçant et en accélérant l’évolution de la concurrence, en donnant à d’autres la part de marché de Royal Mail et en restreignant le rajustement des prix. Comme on pouvait s’y attendre, Royal Mail n’a pas été en mesure de soutenir la concurrence et manque de fonds pour investir dans la modernisation de manière à pouvoir concurrencer avec des services postaux modernisés et efficaces comme TNT.

Les services postaux prospères ont des dispositions réglementaires et des accords de gouvernance appropriés

Le Comité consultatif souligne que les services postaux nationaux efficaces mènent leurs activités dans le cadre d’accords de gouvernance bien conçus qui encouragent à la fois les pratiques commerciales modernes et l’attention portée aux besoins du public. Ces accords de gouvernance assignent des responsabilités et des pouvoirs clairs et transparents à la direction, aux conseils et aux actionnaires, afin que l’exploitation de la poste soit menée de façon responsable et efficace. Ces accords visent à assurer que ni les considérations d’ordre commercial ni les objectifs d’intérêt public ne dominent aux dépens de l’autre. Dans la mesure où la mise en œuvre des accords de gouvernance (et le rendement des services postaux) est réussie, ces accords fonctionnent sans trop de heurts.

Il existe de nombreux régimes de gouvernance et cadres de responsabilité postaux dans le monde. Certains comprennent un organisme de réglementation indépendant. Certains offrent une grande autonomie et indépendance à leurs conseils et leur direction, alors que d’autres voient un contrôle plus direct de la part du gouvernement sur le plan financier ou de la réglementation ou les deux. Pour certains, les objectifs sont déterminés par des lois, pour d’autres par des licences ou des contrats. D’autres se fixent des objectifs financiers. Mais ce sont tous des moyens d’atteindre des objectifs communs.

La seule caractéristique qu’ils ont en commun est qu’ils délimitent clairement les responsabilités pour les questions de propriété/d’actionnaires (financières) et de réglementation (sociales). Cela est au cœur de la question de gouvernance : comment établir des ententes imputables claires et transparentes qui encouragent le rendement commercial et l’atteinte simultanée d’objectifs sociaux, et ce dans un certain équilibre, sans trop de contrôle (ou de négligence) empêchant l’atteinte de l’un ou l’autre des objectifs.

Un échantillon des régimes de gouvernance des services postaux nationaux

Australie

Il existe en Australie une surveillance par deux ministères du régime postal. Le ministre des Finances et de la Réglementation, ministre actionnaire, se concentre sur les questions financières et s’intéresse aux dividendes. Le ministre de la Bande large, des Communications et de l’Économie numérique, qui est en réalité le ministre des Communications, est responsable de toutes les questions non financières, particulièrement la gouvernance, l’obligation d’assurer un service universel et les questions de service. Ce modèle fonctionne de façon ouverte, intentionnelle, régulière et prévisible.

Le ministère des Communications nomme le conseil d’administration et ses membres sont tous expérimentés et orientés sur le commerce, en plus de posséder une gamme et un degré d’expertise élevé et étendu, ce qui est représentatif de tous les conseils examinés dans cette section. Il reçoit, examine et approuve les budgets et les plans d’entreprise de la direction, qui font l’objet de discussions informelles avec le Ministère avant d’être finalisés et présentés en vue d’un examen officiel. Le conseil est raisonnablement autonome dans tous les secteurs des affaires et des dépenses en immobilisations, sauf pour des initiatives extraordinaires comme l’acquisition ou la formation d’une entreprise ou de grandes initiatives internationales. Encore, cela est caractéristique des régimes de gouvernance examinés dans cette section. Le conseil détermine les investissements majeurs, et les plans d’immobilisations sont habituellement acceptés par le ministre après examen et discussion. Il existe une entente de longue date selon laquelle la poste ne devrait pas entrer sur les marchés qui sont déjà desservis par le secteur privé et devrait s’engager à l’échelle internationale seulement dans la mesure où elle stimule ses activités intérieures à partir de son secteur exclusif. Les objectifs financiers sont fixés à l’interne dans le plan et sont déclarés publiquement. Le ministre pourrait les remettre en question et demander de fixer des objectifs plus hauts. Les questions de prix sont examinées par l’Australian Competition and Consumer Commission et approuvées par le ministère des Communications.

Le ministère des Communications gère l’obligation d’assurer un service universel et les questions non financières. Les objectifs sociaux ou relatifs à l’obligation d’assurer un service universel sont établis et prennent la forme d’obligations de service communautaire. Ces normes tournent autour de l’obligation de base d’assurer un service universel : service et portée de livraison de base de lettres et de colis, tarification uniforme pour les lettres, accessibilité peu importe l’endroit et qualité de service raisonnable. Ces éléments sont tous quantifiés et exprimés sous la forme d’objectifs d’intérêt public, du nombre d’unités de boîtes postales et de comptoirs dans les régions rurales et urbaines à la fréquence de livraison et aux normes. Le vérificateur général surveille ces objectifs et ces résultats de rendement pour le ministère des Communications.

Nouvelle-Zélande

Le modèle de la Nouvelle-Zélande est semblable à celui de l’Australie et a été aussi efficace, reflétant partiellement l’uniformité de cette approche au cours des deux dernières décennies et l’ouverture et la confiance qui ont été générées entre les différents joueurs. Le modèle de surveillance par deux ministères comprend le ministre des Finances et le ministre des Entreprises d’État sur les questions relatives aux actionnaires et aux finances, et le ministère des Communications pour les questions de réglementation et sociales. Cette dualité nécessite des débats périodiques et réguliers au Cabinet sur les questions relatives à la poste, afin de résoudre le compromis entre les actionnaires et l’organisme de réglementation.

Les ministères actionnaires collaborent afin de nommer un conseil d’administration indépendant. Le conseil est compétent et expérimenté sur le plan commercial. La direction prépare un énoncé d’intention d’entreprise annuel de trois ans, que le conseil examine, approuve et présente aux ministères actionnaires. L’énoncé d’intention est un document public élaboré chaque année, qui contient des objectifs financiers. Il contient de plus en plus de mesures sociales non financières (responsabilité sociale des entreprises). Cette relation entre la New Zealand Post et les ministères actionnaires est très ouverte et profite d’un dialogue continu préventif et interactif afin d’éviter les surprises et d’établir un lien de confiance. Si une initiative est particulièrement ambitieuse ou évolutive, par exemple le partenariat avec DHL ou la création de la Kiwibank, le conseil demandera l’appui actif des ministères actionnaires. Le conseil gère les dépenses en immobilisations et peut s’adresser aux marchés pour emprunter des capitaux. Dans la mesure où la poste respecte ses engagements en matière de valeur et de dividendes, il n’y a que peu d’interaction avec le ministère des Finances.

Le ministère des Communications gère le cadre réglementaire, conseillé par le ministère du Développement économique pour les questions de concurrence. La New Zealand Post œuvre dans le cadre d’une exigence d’exécution de service au public qui ressemble plutôt à une approche contractuelle que législative. Il s’agit d’un protocole d’entente (PE-1998), qui comprend une série d’exigences sur la fréquence de la distribution, le nombre de points de livraison, les normes de service et (jusqu’à tout récemment) les limites de prix. Il peut être mis à jour ou renouvelé. Le PE est un document public et a été stable depuis de nombreuses années même s’il n’y a plus de plafonnement des prix en place. Le PE établit une matrice de service et des objectifs d’intérêt public, pour s’assurer que les services ne se détériorent pas sous la pression de la commercialisation et de la réalisation de profits.

Autriche

La poste d’Autriche fonctionne également au sein d’un environnement de surveillance par deux ministères, mais les paramètres sont quelque peu différents, étant donné que le gouvernement ne détient que 51 % des actions. Le rôle d’actionnaire s’exerce indirectement par l’organisme gouvernemental Österreichische Industrieholding AG (OIAG), qui est la société de portefeuille appartenant à l’État qui gère la participation du gouvernement dans toutes ses entreprises d’État. Il agit pour protéger les intérêts financiers du gouvernement et pour accroître la valeur des actions. La poste d’Autriche possède un conseil de surveillance composé de 12 membres, qui comprend une forte présence commerciale indépendante, quatre représentants syndicaux et le président de l’OIAG, qui assure le lien avec l’intérêt des actionnaires. Le conseil de surveillance s’intéresse fortement au monde des affaires et possède une autonomie considérable pour la prise de décisions commerciales et d’investissement. Cependant, ces décisions sont approuvées par l’OIAG, qui analyse les objectifs et le rendement du conseil par rapport à de grands joueurs du marché comme DHL et TNT. Le gouvernement peut également démontrer ses intérêts par le biais de l’assemblée générale annuelle et le ministère des Finances, qui prévoit enregistrer des profits et recevoir un dividende. Une équipe de gestion à caractère commercial de quatre personnes planifie les budgets et les plans sur trois ans. Ceux-ci sont approuvés par le conseil de surveillance. Aucun autre objectif financier particulier n’est établi que l’attente de réaliser des profits.

L’organisme de réglementation avait été le ministère des Transports, de l’Innovation et de la Technologie, qui a géré la norme de service et l’approbation de l’établissement des prix. Il a défini l’obligation d’assurer un service universel et a quantifié les objectifs par rapport à la portée, la qualité, l’accès, les prix, la prestation et l’accès des services postaux (le réseau), qui sont établis dans une loi relative à la poste. Cependant, compte tenu des exigences de l’UE, une nouvelle approche réglementaire est entrée en vigueur en 2008 qui a vu cet environnement passer à l’organisme de réglementation pour les télécommunications.

Suède

L’approche suédoise consiste en un ministère responsable du rôle d’actionnaire (le ministre pour les Entreprises et l’Énergie) et un organisme indépendant, Swedish Post and Telecom Agency (PTS), responsable de la réglementation. Le Ministère implante la politique générale du gouvernement et nomme un conseil, qui nomme à son tour la direction supérieure. Le conseil comprend quatre représentants syndicaux et un représentant du gouvernement. Le conseil possède une autonomie opérationnelle semblable aux entreprises typiques du secteur privé. Il reçoit, examine et approuve les plans d’immobilisations et d’investissement de la direction sans la participation du Ministère, sauf dans le cas des acquisitions majeures.

Malgré le fait qu’elle exerce ses activités dans un marché concurrentiel complètement libéralisé, Posten (la poste suédoise) est réglementée par PTS, qui autorise Posten à exécuter les fonctions et les activités établies comme l’obligation d’assurer un service universel dans la loi et les ordonnances sur la poste. L’obligation d’assurer un service universel est bien définie dans la législation de Posten, qui établit des objectifs quantifiés dans la portée, les échéances, les normes de livraison, l’uniformité des prix, etc., de la poste. Il est intéressant de noter qu’il n’existe aucune exigence réglementaire sur le nombre de boîtes aux lettres ou de bureaux de poste et que ce qui constituait une exigence (la prestation de services financiers) a pris fin en 2008. Tout changement à ces objectifs quantifiés est négociable entre Posten et PTS de manière raisonnable et doit être couvert par un contrat. Toute obligation ou fonction relative aux politiques d’intérêt public effectuée par Posten, p. ex. services de courrier à l’usage des aveugles, est achetée (remboursée) par PTS.

Ce cadre de gouvernance sera probablement modifié si la fusion prévue de Posten et de Post Danmark a lieu. (Voir page 27).

IV – Conditions et besoins de la poste : la perspective de Postes Canada

Le Comité consultatif a examiné les rapports, plans et autres documents de Postes Canada, a rencontré les représentants et les gestionnaires de Postes Canada à plusieurs reprises et a visité un certain nombre d’établissements et de comptoirs de la SCP, afin de bien comprendre l’analyse de la Société sur la nature changeante du marché de la poste, des activités et des besoins des clients, ainsi que ce que Postes Canada considère comme étant les défis et les exigences auxquels elle doit faire face.

Malgré le fait qu’elle a enregistré des profits pendant 13 années consécutives et qu’elle a versé un milliard de dollars au gouvernement en taxes, en dividendes et en rendement du capital investi dans cette période, le secteur Postes Canada du groupe de la SCP soutient qu’elle se trouve dans une situation financière précaire et incertaine, et qu’elle demeurera ainsi à moins qu’un certain nombre de questions importantes soient examinées et résolues. Effectivement, selon la compréhension du Comité consultatif, les profits actuels du Groupe Postes Canada proviennent principalement des activités de Purolator. Le secteur Postes Canada lui-même fait à peine ses frais.

En 2007, le rendement s’est amélioré dans tous les secteurs par rapport à 2006, sauf le secteur Postes Canada où le revenu avant l’impôt sur le revenu a chuté de 21 millions de dollars comme il est indiqué ci-dessous :

Tableau 2 : Résultats par secteur – Bénéfice avant impôts sur les bénéfices

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Source : Rapport annuel de 2007
* Le secteur Postes Canada produit 78 millions de dollars en revenu à partir de 5 955 millions de dollars en revenu total.
** Le secteur Purolator produit 84 millions de dollars en revenu à partir de 1 448 millions de dollars en revenu total.
Bien que le revenu total du secteur de Postes Canada soit quatre fois supérieur à celui de Purolator, il produit six millions de dollars de moins par rapport à Purolator.

(i) La vision du monde de Postes Canada

La section suivante présente la vision de Postes Canada de la nature de l’environnement postal et son évaluation de ce dont elle a besoin pour développer la capacité financière nécessaire pour être concurrentielle, prospère au niveau commercial et capable d’honorer ses engagements par rapport à son obligation d’assurer un service universel de manière efficace et abordable.

L’environnement de la poste a changé

Traditionnellement, on donnait aux services postaux un privilège exclusif sur la poste-lettres (le marché exclusif ou monopole) afin de financer les coûts liés à l’obligation d’assurer un service universel. Selon Postes Canada, l’environnement postal changeant mine la valeur financière de son privilège exclusif et menace sa capacité à financer et à respecter son obligation d’assurer un service universel.

Tout d’abord, les revenus du marché exclusif subissent une importante pression provenant de plusieurs sources. Comme on le sait bien, les volumes de la poste-lettres sont stables ou en baisse. La SCP prévoit une baisse annuelle d’au moins 1 % dans les volumes au cours des cinq prochaines années. Cela reflète deux développements. Premièrement, d’importantes pertes ont été enregistrées dans les secteurs du courrier d’affaires et du courrier transactionnel, comme c’est le cas pour l’envoi et le paiement des factures, qui peuvent maintenant être effectués électroniquement. Deuxièmement, des entreprises canadiennes et étrangères dans le secteur général de la poste stimulent une concurrence directe accrue, une tendance qui pourrait être accélérée si le projet de loi C-14 (veuillez consulter la page 89) était présenté de nouveau et adopté, libéralisant le courrier international de départ. En général, la SCP croit que la grande majorité du secteur de la poste-lettres a été déréglementé de fait, sinon de droit.

D’autre part, les coûts de distribution du courrier augmentent à un rythme accéléré. Outre les conséquences des coûts croissants de transport et de main-d’œuvre, la croissance démographique produit environ 200 000 nouvelles adresses par année. Postes Canada souligne qu’en plus de l’affaiblissement de la croissance des volumes, le nombre d’articles de courrier livrés à chaque adresse a baissé, de 395 articles par adresse annuellement en 2003 à 373 en 2007.

On pourrait prévoir que l’augmentation des revenus dans les marchés non exclusifs, comme les colis et le publipostage, pourrait mitiger cette perte de revenus dans le secteur traditionnel. Cependant, il existe dans ces secteurs une concurrence croissante et féroce à l’échelle nationale et internationale qui limite la croissance possible des revenus.

La SCP dépeint le marché de la poste comme étant en baisse, mais ironiquement, comme étant également de plus en plus compétitif. Pour cette raison, elle recommande que toute initiative visant à déréglementer le marché de la poste avance avec prudence et de manière échelonnée et modérée. Si l’on agit imprudemment ou sans préparation adéquate, la capacité financière de la SCP à respecter l’obligation d’assurer un service universel serait probablement affaiblie au point où la qualité du service déclinerait. Postes Canada signale le cas du Royaume-Uni comme exemple de ce qui pourrait arriver si la déréglementation est mal gérée, c’est-à-dire, si un marché postal est déréglementé avant que la poste soit en mesure de faire concurrence aux nouveaux joueurs. La Royal Mail subit d’importantes pertes de marché, elle est de moins en moins en mesure de respecter son obligation d’assurer un service universel et elle compte sur le financement du gouvernement pour exercer ses activités.

La position financière de la SCP est à risque

La SCP constate qu’un nombre d’autres facteurs de coûts et de revenus mettent à risque sa situation financière.

D’une part, Postes Canada affirme qu’elle n’a pas un contrôle suffisant de ses revenus à partir de son secteur exclusif et n’a pas assez de capacité pour réunir des capitaux :

• En 1998, le gouvernement a établi un plafonnement pour le tarif de base de la poste-lettres, limitant l’augmentation des prix pour la poste-lettres à deux tiers de la croissance de l’indice des prix à la consommation (IPC), mais les coûts de Postes Canada ont augmenté plus rapidement que le taux de croissance de l’IPC. Grâce à cela, le Canada bénéficie de très bas prix postaux, le prix de base d’un timbre pour la poste-lettres étant le troisième plus faible dans le monde industrialisé.
• En raison de ses bas taux de revenus et des règles gouvernementales qui limitent sa capacité à emprunter au secteur privé, Postes Canada a un accès inadéquat aux marchés de capitaux pour financer ses dépenses en immobilisations et ses plans de modernisation.

Tableau 3 : Tarif de base des lettres (CAN$) depuis le 1er juin 2008

D’autre part, Postes Canada affirme que ses coûts dépassent son contrôle direct :

• elle n’est pas pleinement ou suffisamment indemnisée pour les coûts d’un certain nombre de ses objectifs d’intérêt public (OIP) au-delà de l’obligation d’assurer un service universel, p. ex. envois francs de port pour le gouvernement, documentation à l’usage des aveugles, tarif des livres de bibliothèque, etc., que Postes Canada calcule à un coût net de 40 millions de dollars annuellement;
• comme toute autre institution régie par le gouvernement fédéral, Postes Canada a dû affronter récemment une charge monétaire imprévisible et possiblement lourde en raison de son obligation de respecter des calculs rigides de solvabilité concernant son régime de pension;
• Postes Canada déclare que la récente directive sur la livraison du courrier en milieu rural (sécurité du courrier) a imposé d’énormes coûts à la Société;
• la manière dont le moratoire sur la fermeture des bureaux de poste ruraux a été conçu a nui à l’ajustement des coûts de réseau en réponse au changement démographique et aux besoins des collectivités;
• les coûts associés à deux décennies de conventions collectives ont alourdi la tâche de Postes Canada consistant à contenir ses coûts de main-d’œuvre, qui utilise une plus grande proportion de ses revenus (64 %) que des services postaux comparables et plus prospères (au-dessous de 50 %).

La SCP présente trois autres obstacles structurels à sa capacité à atteindre l’autonomie financière :
modernisation inadéquate de la poste, un réseau mal harmonisé et une culture interne restreignante.

La transformation et la modernisation de la poste sont nécessaires

Postes Canada souligne qu’elle est essentiellement une compagnie de réseau qui compte beaucoup sur l’équipement, les processus et les opérations technologiques pour s’acquitter de ses responsabilités de réception, de tri et de livraison de 40 millions d’articles de courrier quotidiennement. D’autres services postaux prospères (voir la section Postes internationales ci-dessus) et des concurrents ont modernisé leurs établissements, équipement et processus afin de satisfaire les nouvelles normes commerciales. En raison des obstacles à l’autonomie financière mentionnés ci-dessus, Postes Canada n’avait pas les fonds internes et n’a pas investi suffisamment dans les établissements, la technologie et l’équipement au cours des 20 dernières années. En effet, Postes Canada hypothéquait l’avenir et gardait un budget équilibré et des profits et des dividendes modérés en investissant insuffisamment dans l’amélioration des installations et la modernisation. Les choses ont maintenant mal tourné.

La plupart des 21 établissements de Postes Canada ont plus de 40 ans. Le Comité consultatif a visité un certain nombre de ces établissements qui ne se comparent pas favorablement aux établissements postaux et de livraison modernes que le Comité consultatif a visités dans le secteur privé et aux États-Unis. Plusieurs établissements de Postes Canada contiennent de l’équipement tellement vieux que les pièces de rechange sont difficiles à trouver. La plus grande partie du réseau, des installations, de l’équipement de tri et de la technologie de l’information de la SCP sont désuets et ont cruellement besoin d’une modernisation afin de fournir une plateforme technologique moderne et adéquate pour leurs activités. D’après Postes Canada, les conséquences du retard ont été importantes dans plusieurs secteurs :

• des établissements et de l’équipement en détérioration qui génèrent des défaillances régulières du matériel et qui présentent d’importants risques en matière de santé et sécurité (la manutention manuelle de conteneurs et d’équipement désuets génère près de 40 % des blessures dans ces établissements);
• l’absence d’une plateforme technologique adéquate rend Postes Canada vulnérable à la détérioration des services et aux ruptures totales de service périodiques, qui entraînent à leur tour une augmentation des coûts associés aux autres modes de transport;
• comparativement à ses concurrents, la SCP n’est pas en mesure de fournir des produits et services à la fine pointe de la technologie auxquels s’attendent ses clients (par exemple, fonction de pistage et de repérage pour les colis) et cela lui permettrait de demeurer pertinente dans la création de futures offres et innovations électroniques;
• elle ne bénéficie pas de la technologie requise pour a) assurer une capacité adéquate de gestion des adresses qui répond aux besoins des entreprises de marketing direct et b) mettre à jour et corriger les adresses afin d’éviter les erreurs de livraison;
• la SCP n’est pas en mesure de générer l’augmentation requise sur le plan de l’information, de l’efficacité et de la productivité pour neutraliser et gérer les pressions liées aux coûts et aux revenus sans des établissements et de l’équipement modernisés.

Bref, la SCP croit qu’elle ne peut pas être concurrentielle, atteindre les normes commerciales actuelles et être autonome financièrement dans l’environnement technologique actuel sans investir considérablement dans de nouveaux établissements et du nouvel équipement. Et sans la modernisation, le service et la santé financière se détérioreront inévitablement. Cela aura d’importantes conséquences sur la capacité à respecter son obligation d’assurer un service universel et à fournir un service de courrier de qualité aux Canadiens à un prix abordable.

Nécessité de mieux harmoniser le réseau

Selon Postes Canada, le réseau de livraison et de vente au détail n’est pas bien ou adéquatement harmonisé avec la répartition de la population canadienne et les changements démographiques des 20 dernières années.

D’autre part, la plupart des comptoirs (60 %) sont situés dans des régions non urbaines, où habitent seulement 20 % des Canadiens. Certains de ces comptoirs comptent en moyenne aussi peu que cinq clients par jour; les ventes et le trafic modérés rendent leur exploitation non rentable (les 60 % des comptoirs produisent 33 % des revenus totaux de vente au détail). Par contre, le moratoire du gouvernement sur la fermeture et/ou la conversion en comptoirs privés de bureaux de poste désignés comme ruraux a entravé la réadaptation du réseau aux conditions modernes. Malgré le fait qu’elle affirme être engagée à fournir un excellent service partout au Canada et à maintenir le système de distribution du courrier dans les régions rurales en particulier, Postes Canada souligne que la notion de « régions rurales » est mal définie, de sorte que certains endroits qui ne seraient pas considérés par la plupart comme un milieu rural sont ainsi désignés. Cela a entraîné des irrégularités dans le système actuel. En outre, la distinction entre comptoirs postaux de la Société (la SCP) et les comptoirs privés a créé des obstacles à l’ajustement du réseau. Après 14 ans, la SCP suggère qu’il serait opportun de réviser et de mettre à jour le moratoire sur la fermeture des bureaux de poste imposé par le gouvernement.

La culture interne doit changer

Postes Canada indique que deux derniers facteurs internes ont, selon elle, miné sa capacité à maintenir une autonomie financière : ses conventions collectives avec le STTP et les accords de gouvernance dans le cadre desquels Postes Canada mène ses activités.

Postes Canada suggère que ses conventions collectives avec le STTP, ainsi que l’environnement culturel interne qu’il crée, limitent la capacité de la SCP à créer une culture et un environnement d’affaires ou d’entreprise qui pourraient entraîner des mesures menant à l’autonomie financière. Ces obstacles sont les suivants :

• un accent excessif sur la création d’emplois comme un objectif de la poste;
• des conventions collectives complexes qui créent des rigidités en matière de rendement, empêchent le changement et découragent le souci de la clientèle;
• des griefs chronophages et distrayants;
• la création d’une culture interne craignant les risques.

Postes Canada affirme également que les accords de gouvernance avec son actionnaire (le gouvernement) font obstacle à l’utilisation efficace de l’autorité et de l’expertise du conseil, rendant ainsi la SCP moins flexible qu’elle pourrait l’être, pendant qu’elle tente d’atteindre la viabilité et l’autonomie financière commerciales et concurrentielles. Postes Canada suggère que le contrôle du gouvernement est disproportionné par rapport aux exigences, entraînant les résultats suivants :

• le processus pour l’obtention de l’approbation pour les plans d’entreprise, certaines transactions commerciales et l’emprunt peut être très long;
• des possibilités de marchés peuvent être manquées pendant que les longs processus de contrôle se déroulent;
• les processus génèrent un environnement très peu enclin à la prise de risque, entravant par conséquent le développement d’entreprise et commercial de la SCP.

(ii) Postes Canada évalue ses besoins

Postes Canada déclare qu’elle doit devenir une entreprise prospère, efficace et autonome financièrement pour être en mesure de centrer efficacement son attention sur ses clients et fournir des produits et des services novateurs et de grande qualité. Ce qui suit est son évaluation de ses besoins et des exigences qui, si elles sont satisfaites, lui permettraient de devenir une telle entreprise.

Déréglementer au besoin

La SCP note que la tendance est à la déréglementation dans le monde de la poste, particulièrement en Europe où l’UE a mandaté la déréglementation de la poste d’ici 2011. Elle accepte le concept et la logique de la déréglementation, au moment opportun.

Postes Canada encourage l’adoption d’une approche « calculée » à la libéralisation, selon un calendrier prolongé, afin d’atteindre les buts suivants :

1. permettre à la SCP de s’ajuster à la libéralisation et à la concurrence accrues à chaque étape de la libéralisation;
2. assurer que les revenus de la SCP demeurent suffisants pour respecter l’obligation d’assurer un service universel et/ou d’ajuster convenablement l’obligation d’assurer un service universel aux nouvelles conditions.

La SCP mentionne également que la déréglementation ne serait pas opportune ou appropriée à l’heure actuelle, pour plusieurs raisons :

1. le secteur de la poste est une vieille industrie, subissant une baisse du volume de lettres et une concurrence accrue : un mauvais contexte pour une déréglementation réussie;
2. les services postaux qui ont bien survécu à la déréglementation ont d’abord subi une transformation ou une modernisation de leurs services, ce qui leur a permis d’être concurrentiels dans un environnement déréglementé. La SCP suggère que ce processus soit sa mission au cours des cinq à 10 prochaines années.

La SCP souligne que la déréglementation réussie des marchés postaux de l’Allemagne, des Pays-Bas , de la Suède, de l’Autriche, etc., a été précédée d’une transformation et d’une modernisation de leurs services postaux. En revanche, elle souligne l’échec de l’expérience du Royaume-Uni, où la Royal Mail a du mal à se moderniser après sa déréglementation.

Clarifier et financer ses objectifs d’intérêt public (OIP)

Postes Canada maintient que les objectifs d’intérêt public, au-delà de l’obligation d’assurer un service universel, devraient être explicites, transparents et consignés dans un arrangement ou un contrat de service entre le gouvernement et la SCP. À la base de ce genre d’arrangement d’intérêt public, Postes Canada devrait être indemnisée aux taux commerciaux pour la prestation de ces services à des niveaux correspondants à ceux du marché. Les tarifs postaux augmentés ne devraient pas être la source de financement pour les objectifs d’intérêt public non relatifs à l’obligation d’assurer un service universel.

Modifier le moratoire sur la fermeture des bureaux de poste ruraux

Après 14 années, Postes Canada suggère que le moratoire sur la fermeture des bureaux de poste ruraux imposé par le gouvernement devrait être révisé, pas éliminé, et mis à jour à la lumière des nouvelles circonstances. Cela lui donnera davantage de flexibilité en permettant d’ajuster son réseau de vente au détail aux conditions changeantes du marché, tout en maintenant un service de qualité dans les régions rurales.

À cette fin, la SCP propose les éléments suivants :

• une définition claire et mise à jour de ce que constitue une région rurale afin de fournir le fondement pour un réseau et des normes de service appropriés. La définition de Statistique Canada pourrait s’appliquer;
• la création de ce qu’elle appelle une norme de service axée sur la proximité, afin d’établir un critère géographique pour son obligation à maintenir ou à fournir des comptoirs postaux (par exemple, 80 % des comptoirs ruraux à moins de 7,5 kilomètres d’un comptoir postal);
• l’examen périodique du réseau à la lumière de ces critères;
• le maintien d’un processus transparent de consultation des collectivités pour tout changement proposé.

Autonomie financière

Postes Canada soutient qu’à moins qu’elle atteigne l’autonomie financière, sa capacité à respecter son obligation, et son engagement envers son actionnaire d’assurer un service universel, ne peut pas être garanti. L’autonomie financière ne consiste pas seulement à rentrer dans ses frais. Elle suggère un niveau de capacité qui peut, entre autres, financer la modernisation continue qui maintiendra la SCP concurrentielle et capable de satisfaire aux besoins des clients et de respecter l’obligation d’assurer un service universel. Pour satisfaire cet objectif, elle soutient qu’elle nécessite un cadre clair et efficace pour la viabilité financière, qui pourrait comprendre une plus grande flexibilité financière et une meilleure garantie de revenus qu’elle ne possède à l’heure actuelle. Le financement commercial des OIP et des ajustements au réseau seraient deux éléments importants. Un troisième besoin comprendrait les changements suivants à l’établissement des tarifs postaux :

• le retrait de la formule de plafonnement actuelle (modification des tarifs aux deux tiers de l’IPC), qui a gardé le tarif de base de la poste-lettres artificiellement bas et bien en-dessous des tarifs postaux de l’Europe;
• la création d’un régime de tarification qui harmoniserait tous les tarifs postaux, y compris les articles postaux réglementés dans le privilège exclusif de la SCP, avec les conditions du marché;
• la SCP devrait avoir la pleine autonomie sur la tarification et le gouvernement ne devrait s’interposer que dans des circonstances exceptionnelles;
• d’après Postes Canada, c’est la concurrence accrue, directement de la part des concurrents et indirectement par la concurrence dans les produits et leur substitution, qui a à toutes fins utiles déréglementé les tarifs au Canada.

Avec ce régime de tarification, la SCP vise un allègement de l’incertitude financière qui entoure son régime de pension. L’incertitude et l’imprévisibilité peuvent se transformer rapidement en d’énormes exigences financières sur sa liquidité et son budget, ce qui mine ses plans d’investissement et de modernisation. Postes Canada recommande qu’elle conserve l’obligation de financer entièrement son régime de pension de façon continue. Cependant, elle demande :

1. à ce qu’elle soit soustraite aux règles de solvabilité des régimes établies par le BSIF, l’organisme de réglementation des pensions;
2. ou que le gouvernement du Canada déclare officiellement qu’il financerait tout déficit, au cas où la SCP cesse d’exister.

Transformation et modernisation de la poste

D’après Postes Canada, la transformation de la poste n’est pas une option qui peut être reportée. Elle est au cœur du plan de la SCP pour l’atteinte de l’autonomie financière et le maintien de l’obligation d’assurer un service universel et de la qualité du service.

Le plan de modernisation de la poste comprend l’amélioration et le remplacement de bâtiments, l’achat d’un nouvel équipement de tri pour faciliter la réduction du tri manuel du courrier; l’adoption de nouvelles technologies pour soutenir l’équipement de tri et mieux gérer les normes de distribution; le développement d’une meilleure capacité de service électronique et la formation et la gestion du changement. Par la modernisation du réseau et l’arrivée de nouvelles technologies, Postes Canada croit qu’elle sera en mesure de fournir un meilleur service et des innovations, de réaliser la compétitivité sur le marché et d’atteindre l’équilibre financier.

Postes Canada estime que le nouvel investissement de capitaux requis sera de l’ordre de 3 milliards de dollars au cours des sept prochaines années, en plus des 200 millions de dollars en moyenne dépensés annuellement pour l’entretien régulier des infrastructures. Elle considère que cet investissement peut être recouvré par le biais d’une productivité accrue dans les huit ans suivant l’achèvement. La SCP soutient qu’elle a une occasion unique et conjoncturelle d’initier une telle transformation, comme un grand groupe de ses employés (27 000) vont partir à la retraite ou quitteront la Société au cours de la prochaine décennie.

De quoi Postes Canada croit-elle avoir besoin pour effectuer cette transformation?

Premièrement, elle doit accroître sa capacité financière pour aider à financer ce plan, comme il a été établi lors des discussions sur la tarification, les pensions, le réseau rural, les tarifs commerciaux pour les OIP, et ainsi de suite.

Deuxièmement, elle a besoin d’un accès accru aux marchés de capitaux, ainsi que d’un pouvoir d’emprunt étendu, qui passent de la limite actuelle de 300 millions de dollars à un montant révisé approprié pour le financement de ses besoins de capitaux au cours du plan de modernisation.

Troisièmement, elle doit apporter des ajustements à sa culture et ses pratiques internes d’exploitation, comme l’énonce la section suivante.

Culture interne

Selon Postes Canada, l’autonomie financière ne peut être atteinte sans deux importants changements à sa culture interne et à ses pratiques d’exploitation. L’un des changements concerne ses employés, et l’autre concerne les pratiques de son conseil et de sa direction.

Postes Canada déclare qu’elle ne peut pas transformer elle-même toute la culture des employés associée à l’influence des conventions du STTP et la culture et les pratiques qui en sont issues. À cette fin, elle demande :

• une évaluation publique indépendante des changements qui seraient requis dans la convention du STTP afin de rendre la SCP concurrentielle;
• un engagement de la part du gouvernement à appuyer l’objectif de la prochaine série de négociations collectives, qui viserait à rédiger une convention collective qui contribuerait à la création d’une autonomie financière pour la SCP;
• une mesure gouvernementale pour créer un régime d’actionnariat des employés.

Postes Canada recommande également la création d’un environnement de gouvernance plus clair et plus efficace, pour permettre à son conseil d’honorer sa responsabilité quant à la poursuite efficace des objectifs des actionnaires. Cela exigerait une clarification et un renforcement du rôle du conseil, de la manière suivante :

• le comité de sélection du conseil devrait avoir un rôle dans l’élaboration des recommandations à l’actionnaire afin de nommer les meilleurs directeurs qualifiés ayant de l’expérience sur le plan commercial, administratif et de la gestion;
• le conseil devrait se voir conférer le pouvoir de recruter, nommer et évaluer le rendement du PDG de la SCP;
• le conseil devrait se voir conférer le pouvoir d’effectuer des transactions pouvant atteindre 250 millions de dollars sans l’approbation du gouvernement;
• le conseil devrait avoir le pouvoir de déterminer s’il doit verser des dividendes, particulièrement dans des périodes de réinvestissement considérable;
• les plans d’entreprise devraient continuer à être approuvés par le gouvernement, mais ils seraient considérés comme approuvés par le gouvernement après 60 jours si le gouvernement choisit de ne pas répondre.

V – Observations finales de la partie I

Dans les pages précédentes, le Comité consultatif a fait état de ce qu’il a appris de ses analyses du marché, des consultations avec les citoyens et les organismes canadiens ainsi que de leurs mémoires, de ses analyses des services postaux internationaux ainsi que de ses discussions avec eux et des consultations avec Postes Canada ainsi que de son examen approfondi de la Société au cours de l’examen stratégique.

Par le biais de ce processus, le Comité consultatif a été impressionné par un certain nombre de questions :

• les Canadiens continuent de valoriser la poste et le service postal universel;
• l’exploitation d’un système postal moderne est très complexe;
• le marché de la poste change, la poste-lettres traditionnelle prend moins d’importance et les articles postaux concurrentiels deviennent plus importants dans la composition du marché de la poste;
• les Canadiens n’ont pas une compréhension réaliste de ces difficultés ou des défis financiers auxquels fait face Postes Canada;
• les Canadiens ont différentes expériences avec Postes Canada et s’attendent à des changements dans les politiques et les processus, mais ne souhaitent pas de changement radical dans le régime postal actuel;
• il existe suffisamment de talent, d’expertise et d’expérience au sein du conseil et de la direction de Postes Canada, dans la plupart des secteurs, pour assurer sa réussite, dans le bon environnement financier et stratégique;
• l’expérience de certains services postaux internationaux démontre que les accords de gouvernance appropriés peuvent contribuer de façon appréciable à la création d’un service postal viable.

Compte tenu de ce qu’il a appris, le Comité consultatif croit qu’il devrait centrer son attention sur cinq volets dans le cadre de la formulation des recommandations pour un nouvel environnement financier et stratégique actualisé et amélioré pour Postes Canada.

En premier lieu, l’obligation d’assurer un service universel est au cœur du service postal effectué par une société d’État. L’actionnaire devrait préciser clairement au service postal ses attentes relativement à l’obligation d’assurer un service universel au XXI^e siècle. Le Comité consultatif croit qu’il existe un besoin immédiat d’établir une compréhension claire, concrète et transparente de l’obligation d’assurer un service universel.

En deuxième lieu, le Comité consultatif est convaincu qu’il n’est pas réaliste de considérer l’objectif du système postal, c’est-à-dire la prestation de l’obligation d’assurer un service universel, sans considérer comment cette obligation doit être assumée. En bref, la « fin » ou les objectifs de la politique postale ne devraient pas être considérés indépendamment des « moyens » ou des outils menant à cette fin. Le Comité consultatif était impressionné par la modernisation de certains services postaux à l’étranger, qui présentent un contraste frappant avec la situation de Postes Canada. Le Comité consultatif est d’avis qu’il y a un besoin urgent de régler les questions de désuétude, de moderniser le système et le réseau de la poste au Canada, afin de maintenir sa compétitivité et d’aider sa productivité. Le Comité consultatif considère ce besoin comme étant lié intégralement à son obligation d’assurer un service universel.

En troisième lieu, Postes Canada n’est pas en mesure de moderniser son réseau à moins d’avoir la capacité financière de le faire. Le Comité consultatif était impressionné par la façon dont certains services postaux internationaux ont obtenu et développé l’autonomie financière qui leur a permis de continuer à mettre à jour et moderniser leurs activités, de sorte qu’ils ont eu la capacité de respecter leur obligation d’assurer un service universel. Le Comité consultatif croit qu’il est absolument impératif de prendre les mesures nécessaires pour assurer une autonomie financière à long terme pour Postes Canada.

En quatrième lieu, les discussions portant sur les services postaux ont fait état d’importantes craintes et préoccupations concernant l’avenir des services postaux dans les régions rurales du Canada. Le Comité consultatif conteste l’idée selon laquelle la prestation d’un service de qualité dans les régions rurales du Canada va à l’encontre de l’objectif d’autonomie financière et de modernisation de la poste. Le Comité consultatif est d’avis que l’actionnaire doit formuler, exposer et communiquer une compréhension claire et transparente des rôles et responsabilités de Postes Canada dans les régions rurales du Canada.

En cinquième lieu, comme il a été mentionné ci-dessus, le Comité consultatif a été frappé par les expériences de certains services postaux internationaux, qui ont démontré que des accords de gouvernance appropriés pouvaient contribuer appréciablement à l’évolution et au développement d’une poste viable. Il y a de l’incertitude dans le système canadien quant au degré d’autonomie dont devrait bénéficier Postes Canada et au degré de contrôle que devrait exercer l’actionnaire. Le Comité consultatif croit qu’il existe un besoin urgent de clarifier, de rendre transparent et de concrétiser les rôles, les responsabilités et les pouvoirs respectifs du gouvernement (actionnaire), du conseil d’administration et de la direction de Postes Canada.

La partie II traitera de ces cinq importants volets à titre de fondement pour les recommandations du Comité consultatif dans la partie III.

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Partie I :  Notes en bas de page

[1] Strategic Counsel, 2007

[2] Parmi ceux qui étaient de cet avis, il y avait le CTC, l’ONAP et le Conseil des Canadiens avec déficiences.

[3] Le Comité consultatif a reçu 23 500 cartes postales contre la déréglementation par suite d’une initiative du STTP.

[4] Une opinion exprimée par le CTC, Coalition for seniors, l’ONAP et le CCPA.

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