Enjeux importants pour Postes Canada

Le gouvernement du Canada a mandaté le Comité consultatif pour examiner les objectifs d’intérêt public de Postes Canada et sa capacité à demeurer autonome financièrement. On a également demandé au Comité d’évaluer si le Cadre stratégique et financier pluriannuel de 1998 est toujours pertinent pour Postes Canada. Cet examen stratégique prépare le terrain pour les prochaines étapes de l’évolution de Postes Canada. Ces prochaines étapes doivent tenir compte du fait que le monde de la poste a été transformé par de nouvelles conditions de marché, la mondialisation et des changements technologiques. L’objectif de l’examen stratégique est d’aider à améliorer la capacité de Postes Canada à honorer ses responsabilités par le biais du développement ou de l’adjonction de politiques ou d’outils appropriés qui lui permettront de faire face à ces nouvelles conditions de la poste. Parallèlement, l’objectif de l’examen stratégique est de trouver de nouveaux moyens pour l’actionnaire (le gouvernement du Canada) d’exposer et de communiquer à Postes Canada ses buts sociaux et ses attentes par rapport au système postal, alors que la Société évolue et devient une société plus autonome, capable d’assumer ses responsabilités dans un nouvel environnement postal stimulant.

L’analyse du Comité consultatif dans la partie II servira de fondement pour la présentation et l’explication, dans la partie III, des recommandations que le Comité consultatif présente au ministre, notamment un cadre financier et de service dans un environnement de gouvernance transparent. Ce cadre et ces recommandations visent deux buts : établir un degré approprié d’autonomie et de capacité d’entreprise pour Postes Canada, de sorte qu’elle ait les outils pour réussir à s’adapter aux nouvelles conditions de marché et à ses responsabilités relatives à l’obligation d’assurer un service universel et, à la fois, concevoir une nouvelle manière améliorée pour l’actionnaire (le gouvernement) de clarifier, d’exposer et de communiquer ses objectifs à la SCP. Aucun de ces buts ne devrait l’emporter sur l’autre : ils devraient être réalisés en parallèle.

Le Cadre de référence de l’examen stratégique, ainsi que l’opinion des Canadiens et de Postes Canada que le Comité consultatif a recueillie, nous amènent à conclure que cinq enjeux importants devraient retenir notre attention à mesure que nous analysons les besoins de  et de son actionnaire et que nous formulons des recommandations quant aux mesures à prendre.

Premièrement, l’obligation d’assurer un service universel est au cœur du service effectué par une société d’État chargée de la poste. S’il n’y avait pas d’obligation d’assurer un service universel, il n’existerait pas de besoin d’avoir une société appartenant à l’État pour se charger du système de la poste. L’actionnaire doit clarifier ses attentes concernant l’obligation d’assurer un service universel au XXI^e siècle et le gouvernement du Canada ainsi que Postes Canada doivent élaborer une compréhension commune de l’obligation d’assurer un service universel et de ce qu’elle implique.

Deuxièmement, la manière dont l’obligation d’assurer un service universel doit être remplie en pratique ne peut pas, de façon réaliste, être dissociée du principe de l’obligation d’assurer un service universel : la « fin » ou les objectifs de la politique postale ne peuvent pas être considérés indépendamment, de façon réaliste, des « moyens » ou des outils à cette fin, particulièrement dans un environnement complexe comme le monde de la poste. Les efforts et les développements de modernisation dans plusieurs services postaux à l’étranger contrastent de façon frappante avec la situation de Postes Canada, où subsiste un besoin urgent de moderniser le système et le réseau de la poste pour permettre à Postes Canada de réussir à respecter son obligation d’assurer un service universel.

Troisièmement, il n’est pas réaliste de s’attendre d’une poste à ce qu’elle modernise son réseau et ses processus à moins qu’elle n’ait la capacité financière de le faire. Plusieurs services postaux à l’étranger ont obtenu et développé l’autonomie financière qui leur a permis de mettre à jour et de moderniser leurs activités, de sorte qu’ils ont la capacité de respecter leurs engagements par rapport à l’obligation d’assurer un service universel : Postes Canada doit avoir accès aux outils appropriés dont elle a besoin pour maintenir son autonomie financière, afin de pouvoir moderniser ses activités de sorte qu’elle ait la capacité d’assumer avec succès son obligation d’assurer un service universel.

Quatrièmement, l’avenir des services postaux dans les régions rurales du Canada exige une attention particulière. La continuation d’un outil d’intervention directe comme le moratoire sur la fermeture des bureaux de poste ruraux, en vigueur depuis 1994, est représentative du fait que peu d’attention sur le plan conceptuel et des politiques a été porté à ce domaine. On doit formuler, articuler et communiquer une compréhension claire et transparente des rôles et responsabilités de Postes Canada dans les régions rurales du Canada.

Cinquièmement, l’expérience de plusieurs services postaux à l’étranger démontre que les accords de gouvernance ou les arrangements institutionnels appropriés peuvent contribuer de façon importante à la création d’une politique relative aux services postaux viables et efficaces. Il y a de l’incertitude dans le système canadien quant au degré d’autonomie de l’entreprise dont devrait bénéficier Postes Canada et au degré de contrôle que devrait exercer l’actionnaire. À cette étape de l’évolution de Postes Canada, il est nécessaire de clarifier, de rendre transparent et de concrétiser les rôles, les responsabilités et les pouvoirs respectifs du gouvernement (actionnaire), du conseil d’administration et de la direction de Postes Canada. Cela créera un environnement de politiques et de gouvernance qui encouragera la prise de décisions efficaces et opportunes concernant l’obligation d’assurer un service universel, la poste en milieu rural, la modernisation et la viabilité financière.

I – L’obligation d’assurer un service universel

Dans le Cadre de référence assigné au Comité consultatif, le ministre présente un certain nombre de principes qui nous amènent à considérer l’obligation d’assurer un service universel comme étant au cœur de nos considérations :

• Postes Canada ne sera pas privatisée et demeurera une société d’État;
• Postes Canada doit maintenir un service postal universel, efficace et économiquement viable;
• Postes Canada continuera d’agir comme instrument de politique d’intérêt public en assurant la prestation de services postaux aux Canadiens.

L’obligation d’assurer un service universel est au cœur du service postal au Canada. Cela est implicite dans l’engagement continu du gouvernement envers une société d’État chargée de la poste. S’il n’existait pas d’obligation d’assurer un service universel, c’est à-dire, s’il n’existait pas d’objectifs relativement à la poste pour l’ensemble du pays et de ses citoyens, il n’y aurait alors pas de besoin réel d’avoir une entité appartenant au gouvernement vouée au système postal. Le système postal ne serait pas un objet de politique publique pour le gouvernement, qui n’aurait, dans ce cas, pas de responsabilité pour les systèmes postaux et de courrier.

Lorsque le ministère des Postes a été transformé en une société d’État en 1981, la définition de l’obligation d’assurer un service universel était restée vague. On prévoyait que Postes Canada  fournirait un service habituel et fondamental qui répondrait aux besoins des Canadiens, avec des niveaux de service qui seraient semblables dans les collectivités de taille comparable. Ce manque de spécificité a donné à la Société un certain degré de flexibilité pour s’adapter à un environnement nouvellement commercialisé. Près de trois décennies plus tard, l’environnement postal canadien a considérablement changé. On peut soutenir aujourd’hui que le manque de clarté concernant ce qui est, ce qui devrait être ou ce qui pourrait être compris dans l’obligation d’assurer un service universel de Postes Canada  crée des défis et de la confusion pour Postes Canada, ses actionnaires et ses clients.

La question est : « Quelle est (ou quelle devrait être) l’obligation d’assurer un service universel de Postes Canada aujourd’hui et dans un avenir prévisible? »

Cette question est particulièrement importante, étant donné l’engagement continu du gouvernement à l’égard de l’exploitation du système postal par l’entremise d’une société d’État. Le gouvernement a choisi la forme d’une entreprise autonome pour l’exécution de ses attentes relatives à la poste, plutôt qu’une forme ministérielle (ou privée). Il y a de bonnes raisons pour cette décision, étant donné la complexité et la nature des activités de la poste moderne, qui ont été confirmées par des décisions gouvernementales semblables dans le monde industrialisé. Le Comité consultatif est d’avis que, à mesure que Postes Canada évolue en tant qu’entité légale et qu’elle se développe et pourrait obtenir un jour davantage d’autonomie d’entreprise, il est essentiel que le gouvernement clarifie et précise ses attentes concernant les implications de l’obligation d’assurer un service universel. Le cadre d’exploitation de Postes Canada devrait à la fois être le reflet de ses objectifs d’entreprise et relatifs à l’obligation d’assurer un service universel. S’il ne le fait pas, la confusion persistera du côté du public et de l’entreprise et il est fort probable que les considérations commerciales l’emporteront sur l’obligation d’assurer un service universel ou les considérations sociales.

Bien que la certitude absolue soit impossible, particulièrement dans un monde en évolution, le Comité consultatif croit que l’obligation d’assurer un service universel devrait être précisée. Cette position fondamentale a centré la discussion sur les quatre autres enjeux importants devant être examinés dans cette section :

• La nature de l’attente relativement à l’obligation d’assurer un service universel implique le besoin d’un réseau postal. La modernisation de ce réseau est intégrale à la capacité de Postes Canada à honorer son obligation d’assurer un service universel;
• La nature et la spécificité des attentes du gouvernement par rapport à l’obligation d’assurer un service universel façonneront, en retour, le modèle de gestion et ainsi, les exigences financières de Postes Canada à long terme;
• Les attentes du gouvernement face à l’obligation d’assurer un service universel façonneront les attentes par rapport au service postal dans les régions rurales du Canada, ainsi que sa nature;
• L’explication et la communication claire des attentes par rapport à l’obligation d’assurer un service universel aideront à préciser les obligations, les droits, le privilège, les tâches et les responsabilités respectifs de l’actionnaire (le gouvernement), le conseil d’administration de Postes Canada, de la direction de Postes Canada ainsi que des Canadiens et des clients de la poste.

(i) L’obligation d’assurer un service universel

Le Comité consultatif croit que trois dimensions de l’obligation d’assurer un service universel doivent être précisées : les principes et les pratiques de l’obligation d’assurer un service universel; sa dimension physique ou de réseau, et ses conséquences financières.

Malgré le fait que l’expression obligation d’assurer un service universel est utilisée couramment, on s’entend très peu au Canada ou à l’échelle internationale sur ce que comporte cette obligation. Cela reflète partiellement la confusion entourant les objectifs concernant l’obligation d’assurer un service universel et les mécanismes utilisés pour les atteindre. Bien qu’on s’entende généralement sur les buts de l’obligation d’assurer un service universel, il y a désaccord quant à la manière dont l’obligation d’assurer un service universel doit être respectée et des différences régionales quant à ce qui devrait être fait. Ces mécanismes ont varié au fil du temps et entre les différents pays, étant donné les différentes conditions, priorités et capacités nationales. Les principes de l’obligation d’assurer un service universel doivent être complétés par des pratiques et des spécifications opérationnelles. Dans la dernière analyse, il incombe au gouvernement de préciser, de clarifier et de mettre à jour périodiquement quels mécanismes ou outils seront utilisés pour atteindre les objectifs de l’obligation d’assurer un service universel.

La Loi sur la SCP exige de Postes Canada qu’elle « maintienne un service postal habituel et fondamental ». Dans ce contexte, les éléments particuliers et essentiels de l’obligation canadienne d’assurer un service universel ont évolué et désignent maintenant les éléments suivants :

• Le service postal sera universel;
• Le service postal sera abordable;
• Le service postal sera opportun;
• Le service postal sera accessible à tous les Canadiens, quel que soit l’endroit où ils vivent;
• Le service postal fournira un service de qualité.  

Bien que ce ne soit pas explicite, il est généralement admis que l’obligation d’assurer un service universel s’applique autant aux entreprises et aux organismes qu’aux habitants du Canada, étant donné la mission traditionnelle de la poste de permettre aux Canadiens de communiquer entre eux et d’autoriser le secteur des affaires et le marché à prendre de l’expansion et à se développer avec l’aide du système de la poste. Ainsi, on peut supposer que l’obligation d’assurer un service universel exige de Postes Canada qu’elle livre les lettres et les colis à chaque adresse commerciale et résidentielle au Canada. Postes Canada a exposé les éléments de cette responsabilité dans son mémoire à l’examen stratégique, lorsqu’elle a déclaré que son rôle est de fournir un service de base de distribution des lettres et des colis à toutes les personnes et toutes les entreprises tous les jours, peu importe leur emplacement.

Il peut y avoir un vaste consensus sur les principes de l’obligation d’assurer un service universel, selon lequel le système postal est universel, abordable, opportun et accessible dans la prestation d’un service de qualité de distribution du courrier et des colis à tous les Canadiens et toutes les entreprises à la grandeur du pays. Ce qui n’est pas clair, ou qui ne fait pas consensus, c’est ce que signifie chacun des éléments et comment ils devraient être réalisés. Par exemple, en combien de temps une lettre devrait-elle être livrée de la Ville A à la Ville B? La livraison devrait-elle se faire à la porte, à l’adresse, à la route, à la localité, à la région? Combien devrait coûter la livraison d’une lettre ou d’un colis? Comment le courrier devrait-il être distribué? Combien de jours par semaine la livraison devrait-elle être effectuée?

Le respect de l’obligation d’assurer un service universel exige de Postes Canada qu’elle développe et qu’elle maintienne un réseau composé de mécanismes, de processus et d’installations pour recueillir, trier et distribuer le courrier et les colis et qu’elle donne aux citoyens et aux entreprises accès au système postal. Il semblerait raisonnable de présumer que ce réseau comprendra une gamme d’éléments, allant des boîtes aux lettres aux bureaux de poste, des unités de boîtes postales (distribution) aux établissements de tri. Par extension, l’infrastructure du système postal fait alors partie intégrante de l’obligation d’assurer un service universel, mais cela génère également beaucoup d’incertitude quant à la nature précise, aux éléments et à la portée du réseau postal. Combien devrait-il y avoir de boîtes aux lettres et à quelle proximité devraient-elles être des Canadiens? Combien de bureaux de poste devrait-il y avoir et comment devraient-ils être répartis?

Enfin, il n’est pas clair si l’obligation d’assurer un service universel implique un engagement financier illimité pour la respecter, bien qu’il soit évident que les coûts financiers de l’obligation d’assurer un service universel varieront en fonction de la manière dont l’obligation d’assurer un service universel est définie et mise en œuvre. Lorsque Postes Canada a été créée, le Parlement lui a donné dans la loi le mandat d’être autonome financièrement et a manifesté son intention de ne plus financer le service postal à partir de fonds de fonctionnement généraux. La mesure législative a donc reflété très clairement le principe selon lequel les usagers assument les coûts. C’est-à-dire que dorénavant, les usagers plutôt que les contribuables paieront pour le service postal. Ce point sera abordé ci-dessous, mais on constate que le financement de l’obligation d’assurer un service universel était assuré traditionnellement en fournissant des revenus garantis par le biais d’un privilège exclusif à la poste pour la poste-lettres (un monopole). Il était entendu que, en échange du privilège exclusif, le tarif du service de poste-lettres serait rendu abordable en garantissant que le tarif du service serait le même, peu importe la distance parcourue par la lettre. Ce qui peut encore être considéré est ce que devrait être la portée du privilège exclusif : des lettres pesant moins de 50 grammes? 100 grammes? 250 grammes? 500 grammes? Cette donnée a varié à l’échelle internationale et au fil du temps. Au Canada, par exemple, le privilège exclusif couvre les lettres pesant moins de 500 grammes. D’autres questions comprennent les aspects suivants : quelle importance devrait avoir le privilège exclusif? Quel est le tarif approprié pour les services sous ce monopole?

(ii) L’obligation d’assurer un service universel en pratique

En termes généraux, l’obligation d’assurer un service universel au Canada à l’heure actuelle comprend les aspects suivants :

• tout Canadien devrait, par le biais du système postal, pouvoir communiquer, faire des transactions avec tout autre Canadien, et envoyer ou recevoir un colis, un livre, un magazine, un périodique ou un journal à toute adresse;
• il devrait y avoir un ensemble de réseaux nationaux de collecte, de livraison et d’accès qui permet de le faire de façon opportune;
• ce service devrait être fourni dans le cadre de normes raisonnables et à des prix raisonnables et abordables.

Ce sont les principes sur lesquels le système postal canadien a été fondé et dont Postes Canada est responsable. Le Comité consultatif est d’avis que l’obligation d’assurer un service universel est la mission première de Postes Canada. En outre, il croit également que les attentes concernant cette mission première devraient être claires et précises.

Le Comité consultatif estime approprié et opportun pour le gouvernement de préciser chacun de ces éléments de façon claire et concrète. Il est de cet avis parce qu’il y a une telle incertitude au Canada par rapport à ce que signifient ces principes sur le plan opérationnel, surtout compte tenu des changements démographiques et de l’environnement concurrentiel et technologique. Le Comité consultatif suggérera que la détermination des buts en pratique de l’obligation d’assurer un service universel devrait être inscrite dans une sorte de protocole de service entre le gouvernement du Canada et Postes Canada, avec l’obligation explicite que ce protocole soit révisé à l’occasion. Ce protocole de service deviendrait essentiellement une entente contractuelle entre le gouvernement et Postes Canada, établissant leur compréhension commune de l’obligation d’assurer un service universel ainsi que leurs attentes par rapport à cette obligation. Cela deviendrait un document public, affiché sur le site Web de Postes Canada et accessible à tous les Canadiens et les clients du service postal.

Ce qui suit est une présentation de certains éléments qui pourraient, d’après le Comité, servir de fondement pour cette discussion entre Postes Canada et le gouvernement.

Service : normes de livraison

La dimension de service de l’obligation d’assurer un service universel est un secteur où le gouvernement a déjà précisé ses attentes en ce qui concerne les normes de livraison de Postes Canada. Le principe est autant général (qualité) que concret (les niveaux de service devraient être les mêmes pour les collectivités avec les mêmes caractéristiques générales). Les Canadiens semblent généralement satisfaits avec la norme de livraison de la poste-lettres de deux, trois, quatre jours (deux, trois et quatre jours respectivement pour les destinations locales, régionales et nationales). Le Comité consultatif croit que cette norme devrait être maintenue et que Postes Canada devrait continuer de surveiller le rendement par rapport à la norme et en rendre compte dans son rapport annuel.

Service : période de livraison de cinq jours

La pratique courante au Canada veut que la livraison du courrier se fasse en cinq jours.

Le Comité consultatif est conscient qu’il existe des limites pratiques ou financières à la livraison du courrier à chaque adresse cinq jours par semaine, particulièrement dans les régions éloignées du pays. Certains pays ont établi une approche selon laquelle la poste garantit qu’un certain pourcentage (très haut) de la population reçoit un service quotidien et que des portions du reste de la population reçoivent le service un certain nombre de fois par semaine. Le Comité consultatif suggère que Postes Canada examine l’utilisation de ce genre d’approche au Canada pour que le gouvernement l’étudie. Le Comité suggère également que la liste de ces régions du pays qui ne reçoivent pas le courrier cinq jours par semaine devrait être approuvée par le gouvernement, rendue publique et révisée régulièrement.  

Mode de livraison

Un des principes de l’obligation d’assurer un service universel est que le courrier et les colis devraient être livrés à toutes les adresses résidentielles et commerciales au Canada, peu importe leur emplacement. Dans un pays de la taille du Canada, cela constitue un véritable défi, non seulement à cause de la géographie, mais également à cause de l’addition évidente d’environ 200 000 nouvelles adresses postales par année. Postes Canada utilise divers mécanismes pour effectuer ces livraisons. L’entretien de ce réseau de distribution est une question opérationnelle très préoccupante pour Postes Canada, malgré que l’utilisation de « boîtes postales communautaires » plutôt que la livraison à domicile soit devenue la norme dans tous les nouveaux quartiers urbains et les banlieues.

Tableau 5 : Pourcentage de distribution par mode de livraison – Points de remise

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Source : Société canadienne des postes

Le Comité consultatif croit que les mécanismes de service traditionnels pour la livraison aux domiciles individuels, par exemple, les facteurs effectuant la livraison à domicile ou la livraison au bout des entrées de cour, devraient toujours pouvoir être réexaminés à la lumière des changements démographiques et technologiques. Plusieurs pays établissent une formule ou un processus par lequel la poste établit le mode de livraison approprié pour les différents ensembles de conditions. Postes Canada devrait continuer à élaborer et mettre en œuvre les approches de livraison les plus appropriées afin d’honorer son obligation d’assurer un service universel. Si l’on considère des changements aux modes de livraison, le Comité consultatif est d’avis que la liste de collectivités/clients concernés ainsi qu’un plan de mise en œuvre et un processus pour la discussion du plan avec les collectivités/clients concernés devraient faire l’objet d’une discussion avec le gouvernement, avant d’être rendus publics, et que cette liste devrait être révisée et mise à jour régulièrement.

Prix

Comme c’est le cas à l’heure actuelle, le tarif de base des lettres pesant moins que 30 grammes ne devrait pas varier d’un bout à l’autre du pays, peu importe la distance parcourue. On devrait continuer de déterminer ce tarif par le biais d’une formule établie par règlement et approuvée par le gouvernement.

La tarification des autres produits à l’intérieur du privilège exclusif (lettres et petits paquets entre 31 et 500 grammes) devrait continuer d’être établie par le processus de réglementation établi et d’être approuvée par le gouvernement.

Finances

Le gouvernement a établi le principe selon lequel les usagers du service postal, plutôt que les contribuables, devraient payer pour ce service. À l’intérieur de ce cadre, le privilège exclusif de Postes Canada de la poste-lettres est le fondement financier de l’obligation d’assurer un service universel. Aux termes du nouveau Protocole de service que le Comité proposera, le gouvernement devrait examiner régulièrement la portée précise du privilège exclusif, à la lumière des conditions changeantes du marché et des coûts et de la productivité de la poste, ainsi qu’en ce qui concerne tout changement à la définition ou à la pratique de son obligation d’assurer un service universel. Le Comité consultatif recommandera le maintien du niveau actuel du privilège exclusif, à l’exception que le courrier international de départ ne fera plus partie du monopole de Postes Canada.

Le réseau de vente au détail

Un des principes de l’obligation d’assurer un service universel est que tous les Canadiens et toutes les entreprises devraient avoir accès au service postal, peu importe leur emplacement. Cela exige de Postes Canada qu’elle maintienne un réseau de comptoirs postaux à la grandeur du pays, où les Canadiens peuvent acheter des services postaux, déposer et ramasser des colis, et ainsi de suite. La réalisation de cet objectif – l’obligation d’assurer un service universel – entraîne des défis opérationnels, et la manière dont Postes Canada relève les défis a parfois été controversée, particulièrement par rapport à l’utilisation de comptoirs privés et à la fermeture de bureaux de poste plus traditionnels détenus et gérés par Postes Canada.

Bien qu’il semble que cette controverse soit essentiellement terminée dans les régions urbaines, une dernière préoccupation urgente est l’emplacement de bureaux de poste et de comptoirs postaux, particulièrement dans les régions périphériques, rurales et éloignées. Une autre analyse du réseau rural de la poste sera présentée dans une section ultérieure du rapport.

(iii) Objectifs d’intérêt public

Les objectifs d’intérêt public (OIP) sont des objectifs stratégiques relatifs à la poste qui sont déterminés par le gouvernement, mais qui ne tombent pas sous la portée de l’obligation d’assurer un service universel. Le Comité consultatif croit qu’il est important de faire une nette distinction entre les deux.

Envois francs de port pour le gouvernement et documentation
à l’usage des aveugles

Deux programmes, les envois francs de port pour le gouvernement et la documentation à l’usage des aveugles, doivent être fournis par Postes Canada en vertu de la Loi sur la Société canadienne des postes. Postes Canada reçoit actuellement des crédits annuels de 22,2 millions de dollars pour la prestation de ces services.

Pour ce qui est du premier programme, la Loi reconnaît l’importance des communications entre les Canadiens et leur gouvernement fédéral en fournissant des privilèges de transmission en franchise du courrier entre les Canadiens et le Gouverneur général, les députés, les présidents du Sénat et de la Chambre des communes, le bibliothécaire parlementaire, le Commissaire à l’éthique et le conseiller en éthique du Sénat. Les députés de la Chambre des communes ont également droit d’envoyer jusqu’à quatre bulletins parlementaires à leurs électeurs chaque année civile. De plus, Postes Canada offre aux députés un tarif comportant un important rabais pour la médiaposte au-delà de leurs quatre transmissions en franchise. Ce tarif est en vigueur depuis 1995.

La pratique d’offrir des privilèges de transmission en franchise du courrier pour la documentation à l’usage des aveugles a été instaurée en 1898. L’obligation selon laquelle la documentation à l’usage des aveugles est exemptée de tous frais postaux fait partie de la Convention de l’Union postale universelle (UPU). Les conditions pour les privilèges de transmission en franchise du courrier sont établies dans la réglementation de Postes Canada.

Programme d’aide aux publications (PAP)

Le PAP du gouvernement du Canada est géré par le ministère du Patrimoine canadien, en collaboration avec Postes Canada. Le programme prévoit des coûts de distribution postale subventionnés pour les publications canadiennes admissibles. Postes Canada a participé à la distribution de publications canadiennes avant même la Confédération. En tant qu’autorité de la politique, le ministère du Patrimoine canadien examine le PAP.

Programme aliments-poste

Postes Canada fournit un service commercial de fret aérien pour la nourriture envoyée à un certain nombre de collectivités du Nord dans le cadre du Programme aliments-poste, qui est géré par le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien. Dans le cadre de ce programme, les expéditions de nourriture fraîche sont envoyées à des collectivités du Nord désignées à des tarifs subventionnés par le gouvernement, encourageant par le fait même une bonne santé et de bonnes habitudes alimentaires auprès des habitants du Nord.

Tarif des livres de bibliothèque

Le tarif des livres de bibliothèque a été introduit dans le cadre du Programme d’aide aux publications en 1939. Postes Canada gère le programme par le biais de la provision de tarifs postaux inférieurs aux coûts pour les livres de bibliothèque envoyés entre les expéditeurs et les destinataires autorisés, principalement dans les régions rurales du Canada. Puisque le tarif des livres de bibliothèque n’est plus considéré comme faisant partie du Programme d’aide aux publications, aucun ministère fédéral n’est actuellement désigné comme l’autorité de politique pour ce programme.

Postes Canada s’est traditionnellement vue confier la responsabilité de donner suite à ces OIP, parfois selon les coutumes et les conventions et parfois en raison d’une décision consciente du gouvernement. Il y a eu une tendance de simplement fusionner ces OIP à l’obligation de la Société d’assurer un service universel et de prévoir qu’ils seraient financés par les revenus généraux de la poste. En grande partie, le Comité consultatif ne partage pas ce point de vue.

Premièrement, on a demandé à Postes Canada de s’acquitter de ses responsabilités de façon à être autonome financièrement. Les OIP imposent à la SCP un fardeau financier inopportun. Deuxièmement, Postes Canada a également été créée selon un modèle voulant que les coûts du service postal soient payés par les usagers de la poste, plutôt que les contribuables. Par principe, le Comité consultatif croit que le coût des OIP devrait être assumé par le gouvernement, c’est-à-dire, par ces ministères qui ont la responsabilité stratégique des programmes appuyés par ces OIP, et non pas par les usagers généraux de la poste.

Il existe un certain nombre d’OIP qui, d’après Postes Canada, n’ont pas d’aide financière appropriée. Ceux-ci comprennent la transmission en franchise du courrier du gouvernement (décrite dans la Loi sur la Société canadienne des postes) et l’aide aux publications, aux livres de bibliothèque, à l’approvisionnement alimentaire par la poste et aux colis pour le Nord. Le service de transmission en franchise du courrier pour la documentation à l’usage des aveugles est une catégorie à part, puisqu’il s’agit d’une obligation nationale relative à la poste associée à l’appartenance à l’Union postale universelle et elle est décrite dans la Loi sur la Société canadienne des postes. Postes Canada reçoit actuellement des crédits annuels de 22,2 millions de dollars pour la prestation de la transmission en franchise du courrier du gouvernement et de la documentation à l’usage des aveugles. Postes Canada a indiqué que ce montant n’a pas été révisé depuis plusieurs années et qu’il ne tient pas compte des fluctuations de volumes ou de changements dans le type de courrier envoyé.

Postes Canada souligne que la transmission en franchise du courrier du gouvernement a été, au mieux, financée partiellement et les données récentes révèlent que ce service est utilisé de plus en plus par les parlementaires. En plus de la transmission en franchise du courrier, les députés peuvent envoyer des articles de médiaposte à un tarif à rabais important, ce qui, d’après le Comité consultatif, n’a pas été révisé depuis le milieu des années 1990. Dans son mémoire, Postes Canada a indiqué qu’elle a perdu 12 millions de dollars en revenus pour la transmission en franchise du courrier du gouvernement et la documentation à l’usage des aveugles en 2007.

À la suite d’une entente avec le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien, le gouvernement du Canada dédommage Postes Canada pour la différence entre les coûts, pour la Société, de livraison des biens admissibles dans le cadre du programme aliments-poste, et les frais d’affranchissement payés par les expéditeurs. Le programme aliments-poste pour le Nord a été raisonnablement financé par les usagers et devrait continuer d’être financé de cette façon. On souligne cependant que dans son mémoire, Postes Canada exprime l’avis qu’elle devrait avoir droit à des majorations commerciales ainsi qu’à recouvrer un montant additionnel de 9 millions de dollars en revenus selon le programme de 2007.

Le Programme d’aide aux publications (PAP) est un objectif d’intérêt public auquel Postes Canada fournit du financement dans le cadre d’une directive du gouvernement. Bien que Postes Canada, en tant que fournisseur de services postaux à tous les Canadiens, livrait déjà des publications avant la Confédération, elle n’a pas le mandat de promouvoir la culture canadienne en subventionnant les tarifs postaux pour les publications canadiennes. Cette responsabilité incombe au ministère du Patrimoine canadien. Le Comité consultatif estime que l’aide financière que Postes Canada fournit au PAP devrait prendre fin en mars 2009, comme indiqué dans la directive du gouvernement à l’intention de Postes Canada.

Dans son mémoire, Postes Canada a indiqué qu’il n’existe aucune exigence officielle selon laquelle Postes Canada doit fournir le tarif des livres de bibliothèque (TLB), mais les pressions exercées par le public pour le faire ont toujours été fortes. Il y a des appels en cours de la part des bibliothèques afin de garder les tarifs bas et d’élargir la portée du TLB afin d’inclure d’autres articles que les livres. Postes Canada estime avoir perdu 6 millions de dollars en revenus pour le programme en 2007. Le Comité consultatif n’a pas été en mesure de désigner d’évidence un ministère pour soutenir ce programme.

Conclusion

En principe, Postes Canada ne devrait pas avoir à subventionner ou payer d’une autre façon pour ces objectifs d’intérêt public qui ne font pas partie de façon explicite de l’obligation d’assurer un service universel. Si un ministère ou un organisme gouvernemental propose des activités d’intérêt public comme celles ci-dessus, le gouvernement devrait soumettre le service à un appel d’offres, et proposer des ententes contractuelles là où existent de telles options.

II – Modernisation de Postes Canada

Dans le Cadre de référence assigné au Comité consultatif, le ministre présente un certain nombre de principes qui nous amènent à considérer comme étant essentielle à l’examen stratégique la capacité physique de Postes Canada à tenir ses engagements :

• Postes Canada doit maintenir un service postal universel, efficace et économiquement viable;
• Postes Canada continuera de fonctionner dans un environnement commercial et devrait atteindre un taux de rendement des capitaux propres raisonnable.

En outre, le Cadre de référence (IV. Portée, Partie A – Marché et concurrence) amène le Comité consultatif à se demander comment les besoins et les changements au chapitre de la technologie, de la concurrence et des caractéristiques socioéconomiques de la clientèle ont façonné le marché des services postaux et les différents produits connexes.

Lors de l’étude de la modernisation, on devrait reconnaître officiellement que Postes Canada est un secteur du groupe de sociétés de Postes Canada, qui comprend également Purolator.

Pour que le secteur de Postes Canada puisse être efficace, il doit avoir des outils et des processus adéquats pour lui permettre de mener à bien ses fonctions obligatoires et ses responsabilités, y compris son obligation d’assurer un service universel, avec un certain rendement du point de vue de l’efficacité, des coûts, des calendriers et de la qualité de service. En outre, Postes Canada a besoin d’une bonne capacité d’utiliser la technologie et les techniques de pointe disponibles pour contrôler ses principaux générateurs de coûts et de demeurer économiquement viable. De même, étant donné que le système postal existe dans un environnement de communications fortement compétitif, Postes Canada devrait avoir une certaine capacité et un service technologiques qui lui permettront de satisfaire aux normes commerciales, des clients et de la concurrence ainsi qu’aux attentes relatives aux produits et aux services de son marché.

Une grande partie de l’histoire de l’évolution de la poste moderne peut être racontée par la description d’applications successives de la technologie afin de s’adapter à l’urbanisation/banlieusardisation et la croissance de la population. Ces changements ont été constants et incessants, et ont rendu le système postal de plus en plus complexe, coûteux et technologique. Dans la dernière partie de l’après-guerre, le ministère des Postes du Canada s’est presque effondré sous le poids des volumes croissants de courrier générés par la croissance économique et de la population et par la complexité associée à l’augmentation du nombre d’adresses et de points de livraison. Aucune quantité de ressources humaines additionnelles n’aurait été suffisante pour lutter contre ces pressions de façon rationnelle sur le plan économique. L’application de nouvelles technologies au processus postal, le code postal, l’équipement de tri des lettres, les lecteurs optiques et les établissements modernes de tri, a permis à la poste moderne de faire face à la complexité et aux volumes croissants. Effectivement, il est juste de décrire le secteur de la poste comme une industrie de « réseau » ou d’infrastructure, qui utilise en grande partie des établissements et de l’équipement perfectionnés pour mener ses activités.

Le Canada était à l’avant-garde des services postaux dans les années 1970, lorsque le pays a établi un programme de modernisation de la poste. Le programme, qui ne s’est pas réalisé sans écueils, a vu le Canada investir des centaines de millions de dollars pour moderniser ses établissements et son équipement de tri. Avec cette vague de modernisation dans les années 1970, le Canada a placé la barre haute pour les activités de poste moderne. Comme résultat de cette initiative de modernisation, les coûts de main-d’œuvre comme proportion des dépenses totales ont chuté de 75,4 % en 1981 à 68 % en 1991.^{[ 1 ]} Malheureusement, ce fut la dernière vague de modernisation transformatrice de la poste au Canada. Plusieurs services postaux en Europe et dans le monde, ainsi que des entreprises privées de courrier par messager et de courrier express, ont adopté la dernière génération de technologies de la poste, des lecteurs de code à barres à l’équipement de tri sophistiqué qui peut trier les lettres aux routes postales et de la technologie de pistage et de repérage qui permet aux clients d’effectuer le suivi de leurs produits en temps réel. Les avancées de ces concurrents ont laissé pour compte Postes Canada, qui essaie désespérément de maintenir et de retaper une infrastructure technologique vieillissante tout en accusant un retard du point de vue concurrentiel, commercial et des services.

Le réseau de Postes Canada est large et élaboré, comprenant entre autres les éléments suivants :

• 21 établissements de traitement du courrier;
• 500 postes de facteurs dans plus de 300 installations;
• 1 850 itinéraires de transporteur de courrier;
• 16 700 itinéraires de facteur;
• 33 000 boîtes aux lettres publiques;
• 60 000 armoires de relais;
• environ 120 000 boîtes postales communautaires (représentant environ trois millions de points de remise);
• 6 600 routes des postiers en régions rurales et dans les banlieues;
• 72 500 employés de Postes Canada (temps plein/temps partiel et filiales).  

Postes Canada a analysé ses besoins et ses aspirations de modernisation et de viabilité financière avec le Comité consultatif au cours de l’examen stratégique. Le Comité consultatif trouve convaincante l’analyse de Postes Canada en ce qui concerne ses questions de désuétude et la modernisation.

La majeure partie des investissements dans l’infrastructure de Postes Canada a été centrée sur le maintien de ses activités : du remplacement et de l’amélioration du petit équipement des installations et des systèmes d’exploitation, des systèmes d’information/infrastructure de la technologie de l’information, à la reconstitution et au maintien continus de matériel de manutention, de mobilier urbain et de véhicules.

Postes Canada signale que la grande partie de son infrastructure a dépassé sa durée de vie utile et que la plupart de ses bâtiments ont plus de 40 ans et ont un besoin urgent de modernisation. Des experts indépendants ont vérifié cela, et le Comité consultatif le confirme, ayant visité un certain nombre d’établissements à Montréal, à Ottawa, à Toronto et à Vancouver. Le Comité consultatif a également examiné des établissements postaux modernes aux États-Unis et de concurrents de Postes Canada du secteur privé. De l’avis du Comité consultatif, il semble évident que Postes Canada a sous-investi dans son infrastructure de façon importante, tant en ce qui concerne la résolution des questions de désuétude qu’en ce qui concerne le maintien de ses établissements et de son équipement à jour. On peut soutenir que le sous-investissement dans l’infrastructure s’est propagé parmi les entreprises d’État, où les ressources limitées et l’obligation de fournir des services au plus bas prix possible ont coupé des investissements prévus pour les résultats futurs. Peu importe ses causes, le sous-investissement a rendu Postes Canada incapable de profiter des avantages potentiels des technologies actuelles afin de moderniser ses activités à l’avantage de ses employés et de ses clients. Le Comité consultatif partage l’opinion de Postes Canada selon laquelle elle fait face à d’importants défis de désuétude qui doivent être relevés dans des délais raisonnables afin de mettre son infrastructure à un niveau acceptable et de continuer à remplir son mandat.

Il ne fait aucun doute que Postes Canada accuse un retard par rapport aux autres services postaux pour ce qui est des technologies. Cela tranche singulièrement par rapport aux périodes antérieures, lorsque le Canada était un chef de file mondial dans l’adoption et l’utilisation efficace des technologies innovatrices. Plusieurs sinon tous les principaux services postaux examinés par le Comité consultatif ont modernisé leurs opérations, ou sont en voie de le faire, afin de profiter des avantages qu’offre la technologie de pointe aux services postaux et à leurs clients. Selon ses examens des services postaux à l’étranger, ainsi que ses discussions avec ceux-ci, le Comité consultatif est d’avis que Postes Canada accuse un important retard par rapport à ses concurrents nationaux dans l’adoption et le déploiement de technologies de pointe pour la manutention des lettres et des colis et la gestion de l’information. Conséquemment, Postes Canada n’est pas en mesure de profiter des avantages et des possibilités que l’infrastructure moderne et à jour faciliterait, notamment :

• productivité et contrôle des coûts accrus;
• meilleure santé et sécurité des travailleurs;
• service à la clientèle amélioré;
• meilleure capacité à répondre aux besoins en évolution des clients;
• meilleure capacité à être autonome à l’avenir.

Il faudra un investissement important pour moderniser et normaliser les établissements, l’équipement et les processus de Postes Canada, pour introduire la technologie de pointe dans les secteurs de gestion des bases de données, du suivi et du repérage des lettres et des colis et pour améliorer et réaliser son potentiel dans le secteur du commerce électronique. L’estimation actuelle se chiffre autour de 3 milliards de dollars sur les sept prochaines années, en plus des 200 millions de dollars en moyenne par année qui sont dépensés actuellement pour l’entretien continu et les programmes d’infrastructure habituels. Postes Canada a commencé à mettre en œuvre ses plans de modernisation avec le remplacement de son installation de Winnipeg, dont les coûts sont estimés à plus de 65 millions de dollars. Postes Canada a également élaboré des plans pour le reste de son réseau.

Le Comité consultatif est d’avis que les concepts influençant les plans de modernisation de Postes Canada sont satisfaisants et que la Société doit procéder dans les plus brefs délais si elle doit assurer sa prospérité à long terme. Le Comité consultatif partage l’opinion de Postes Canada sur la nécessité de régler rapidement les questions de désuétude et introduire les nouvelles technologies. Cela permettra à la Société de répondre aux attentes de ses clients et de son actionnaire qui veulent qu’elle soit concurrentielle et autonome financièrement.

Pour que les avantages du programme de modernisation se concrétisent, un engagement fondé sur des principes et impliquant un processus de modernisation de plusieurs milliards de dollars met en relief un certain nombre de questions complémentaires, notamment :

• les attentes associées à l’obligation d’assurer un service universel ainsi que sa nature;
• le financement et l’autonomie financière;
• les questions de gouvernance dans la relation entre l’actionnaire et Postes Canada ;
• la relation de Postes Canada avec sa main-d’œuvre.

Le but ultime du programme de modernisation est de maintenir et de renforcer la capacité de Postes Canada à honorer son obligation d’assurer un service universel de façon satisfaisante et efficace. Comme il est mentionné dans la section précédente, l’obligation d’assurer un service universel exige ces investissements dans l’infrastructure afin de régler la désuétude et de se moderniser, puisqu’il est tout simplement inconcevable que Postes Canada puisse continuer à respecter l’obligation d’assurer un service universel sans des établissements, de l’équipement et de l’infrastructure électronique modernes, à jour et efficaces. Sans cela, les niveaux de service se détérioreront, les volumes seront perdus, les prix monteront et Postes Canada perdra du terrain par rapport à ses concurrents. Dans ce contexte, il est impératif que l’obligation d’assurer un service universel soit éclaircie, bien définie et bien comprise par toutes les parties : Postes Canada, son conseil d’administration, le gouvernement (actionnaire) et les Canadiens. En outre, d’après le Comité consultatif, la clarification de l’obligation d’assurer un service universel doit comprendre les niveaux de service et les attentes des régions rurales.

Les questions financières seront examinées attentivement dans la prochaine section. Pour l’instant, le Comité consultatif souligne qu’un engagement de principe impliquant une transformation de la poste de plusieurs milliards de dollars entraîne plusieurs exigences et implications financières, à savoir si le plan de transformation doit réussir et cela, sans nuire à la viabilité financière de Postes Canada. Comme nous le verrons ci-après, ces exigences et ces implications comprennent un accès accru aux fonds, une politique de tarification révisée, une politique révisée sur le versement des dividendes et les attentes par rapport aux profits. Le Comité croit également qu’il est impératif que les questions de désuétude et de modernisation soient réglées séparément et à part des questions liées aux exigences relatives au fonds de pension.

Ces investissements de capitaux donneront lieu à d’énormes pressions et attentes par rapport à la relation entre l’actionnaire et la Société. Cette question sera examinée en profondeur ci-après dans la section du rapport sur la gouvernance. Pour l’instant, le Comité consultatif souligne que pour réussir le plan de modernisation, le gouvernement et le conseil d’administration de Postes Canada doivent bien s’entendre respectivement sur leurs rôles, leurs responsabilités et leurs obligations de rendre compte au sujet du développement, de l’approbation, du financement, de l’exécution et des besoins en communications relatifs au plan. Un des thèmes clés de ce rapport est l’évolution et le point de vue de Postes Canada concernant ce qui pourrait être appelé un « continuum de l’autonomie de la Société », et un plan de transformation de plusieurs milliards de dollars nécessite de la clarté concernant cette question.

Un autre facteur très important qui découle de la modernisation et de la transformation de la poste est la réponse de la main-d’œuvre de Postes Canada à l’introduction de nouvelles technologies. Cela ne comprend pas uniquement la réaction des syndicats de la poste, mais aussi les conséquences des nouvelles technologies pour les travailleurs. Au-delà de l’éventuelle introduction de nouveaux produits et services, les raisons fondamentales de l’introduction de nouvelles technologies sont de mener les activités de façon plus efficace (c.-à-d. améliorer la productivité) et de gérer de grands volumes à des coûts raisonnables, tout en rendant le milieu de travail plus sain, sécuritaire et même plus écologique.

Si l’histoire de la poste moderne peut être racontée par le biais d’une description d’applications successives de technologies, un grand chapitre de cette histoire a été la forte réaction des syndicats à ces changements technologiques. Ces réactions se centraient principalement sur la réduction et/ou la restructuration des emplois. En effet, la récente modernisation de plusieurs services postaux à l’étranger renforce ces résultats. Le plan de modernisation de Postes Canada propose de minimiser les conséquences sur la main-d’œuvre actuelle en prévoyant le non-remplacement des employés qui prennent leur retraite ou qui donnent leur démission. Le Comité consultatif suggère que Postes Canada devrait être mandatée d’examiner en profondeur ses plans de modernisation, pour améliorer la productivité et adapter les effectifs dans la mesure où c’est faisable face aux initiatives de modernisation. Cela serait fait pour améliorer les niveaux de service et l’efficacité générale des opérations.

Ensemble, la concurrence accrue provenant des communications électroniques et des nouveaux concurrents réduisent la croissance du secteur de la poste, de sorte que Postes Canada doit limiter ses coûts et accroître sa productivité et sa compétitivité si elle veut survivre. Le gouvernement doit reconnaître que la survie et la prospérité de Postes Canada seront en grande partie déterminées par la capacité de la Société à réaliser des améliorations sur le plan de la productivité, apporter des changements dans les tarifs postaux et/ou (potentiellement) modifier l’obligation d’assurer un service universel et les niveaux de qualité. Une approche fondée sur des principes à un plan de modernisation de plusieurs milliards de dollars nécessite un important engagement à l’amélioration de la productivité par le biais de la modernisation de l’infrastructure. Cela aura inévitablement des répercussions sur la nature des emplois à Postes Canada et cela doit être communiqué clairement à toutes les parties dans le cadre du processus normal d’approbation qui accompagnera les programmes de modernisation.

Selon le Comité consultatif, si l’on veut réaliser les avantages de la modernisation et de la viabilité à long terme de Postes Canada et gérer l’incidence sur les employés de manière juste et équitable, la seule approche pratique est que toutes les parties règlent ces questions de manière proactive.

Le Comité consultatif a entendu la demande de Postes Canada, qui souhaite que les services d’une tierce partie soient retenus pour évaluer si des éléments de ses conventions collectives actuelles limitent le plan de modernisation et, par le fait même, la future autonomie de Postes Canada. Le Comité consultatif a également entendu la demande du STTP, voulant que le Comité ne se prononce pas sur les conséquences des conventions collectives actuelles à moins d’en être parfaitement informé. Dans ce contexte, et en considérant une approche proactive aux conséquences de la modernisation sur l’effectif ainsi que sur l’autonomie future de Postes Canada, le Comité consultatif recommandera que le gouvernement donne suite à la suggestion de Postes Canada d’examiner les conséquences des conventions collectives actuelles dans la perspective de leur incidence, positive et négative, sur la viabilité à long terme de Postes Canada. Parallèlement, Postes Canada devrait être chargée d’évaluer ses plans de modernisation quant à la façon dont ces plans seront touchés, le cas échéant, par une obligation clarifiée d’assurer un service universel.

Dans le même esprit, le Comité soutient l’idée d’un régime d’actionnariat des employés comme moyen d’accroître la participation et l’appui des employés au processus de modernisation.

III – Autonomie financière

Dans le Cadre de référence qui se rapporte au Comité consultatif, le ministre présente des principes directeurs qui nous dictent de considérer l’autonomie financière de Postes Canada comme une préoccupation centrale pour l’examen stratégique :

• Postes Canada doit maintenir un service postal universel, efficace et économiquement viable;
• Postes Canada continuera de fonctionner dans un environnement commercial et devrait atteindre un taux de rendement des capitaux propres raisonnable.

De plus, à la section D du Cadre de référence, on demande au Comité consultatif d’examiner les objectifs financiers et les objectifs de rendement de Postes Canada et de déterminer si le Cadre stratégique et financier pluriannuel de 1998 est toujours approprié compte tenu du marché en évolution et des conditions commerciales, technologiques et internationales, ainsi que de l’obligation d’assurer un service universel et des questions de modernisation qui ont été discutées plus tôt dans le présent rapport.

Les gouvernements canadiens se sont toujours attendus à ce que Postes Canada remplisse son mandat sur le plan de l’exploitation et de l’obligation d’assurer un service universel sans subvention publique. C’est-à-dire que l’on a demandé à Postes Canada d’être autonome financièrement et de verser des dividendes annuels, tout en respectant son obligation d’assurer un service universel. Le mandat de Postes Canada en ce qui a trait à l’exploitation et aux aspects financiers est intégré dans la Loi sur la Société canadienne des postes, en vigueur depuis 1981 et qui établit à titre d’objectif pour Postes Canada ce qui suit : « la nécessité de mener à bien ses activités de manière autonome sur le plan financier tout en fournissant un service normalisé qui répond aux besoins de la population canadienne et qui est semblable entre les collectivités de la même taille ».

Postes Canada ne reçoit pas de crédits du gouvernement pour appuyer son obligation d’assurer un service universel. Elle doit compter sur les revenus nets découlant de ses activités, complétés par les fonds qu’elle peut emprunter à des conditions acceptables, pour appuyer ses activités continues et financer les investissements nécessaires. Si Postes Canada n’est pas en mesure de produire les fonds nécessaires et d’y avoir accès à long terme, sa capacité de remplir constamment son obligation d’assurer un service universel sera de plus en plus menacée. L’évolution du marché et de la société accentue ce défi, menaçant la compétitivité de Postes Canada dans des secteurs importants traditionnellement rentables et créant potentiellement une demande pour des services dans des nouveaux créneaux. Postes Canada doit disposer des ressources financières et de la souplesse nécessaires pour satisfaire aux préférences des consommateurs en constante évolution, s’adapter aux changements technologiques et maintenir sa compétitivité.

De ce fait, il est évident que Postes Canada doit atteindre un certain niveau d’autonomie financière si elle veut réussir à remplir ses obligations à long terme. Cela représente une question embêtante pour le Comité consultatif et pour les décideurs : Que signifie l’autonomie financière pour une société d’État, surtout pour une société qui doit respecter de nombreuses obligations sociales et combler de nombreuses attentes connexes?

À la suite de l’examen du mandat de Postes Canada réalisé en 1995 (examen Radwanski), le gouvernement fédéral a conclu une entente quasi contractuelle avec Postes Canada en 1998 – le Cadre stratégique et financier pluriannuel. Un élément clé de l’entente était l’établissement d’objectifs de rendement financier précis qui fixent des indices de référence pour ce qui était alors considéré comme représentant l’autonomie financière pour la société. Certains mémoires reçus par le Comité consultatif ont soulevé des préoccupations en ce qui a trait à la définition de l’autonomie financière dans ces termes, puisque cela semble ne pas tenir compte de la nature particulière d’une société d’État ^{[ 2 ]}. Certains avancent qu’une société d’État comme Postes Canada ne doit pas accorder la même priorité à l’atteinte des objectifs commerciaux, car elle est également tenue de remplir un mandat politique et social important qu’une entreprise du secteur privé ne remplirait normalement pas.

Le Comité consultatif croit qu’il existe de nombreuses raisons qui justifient l’établissement d’indices de référence relativement au rendement financier des sociétés d’État, notamment :

• Ils fournissent une mesure pour l’imputabilité et le rendement;
• Les entreprises comme Postes Canada doivent être en mesure de produire suffisamment de ressources pour couvrir leurs coûts d’exploitation courants;
• De plus, elles doivent atteindre, en moyenne, des marges de profit adéquates pour servir de réserve à la Société lors des ralentissements financiers et économiques périodiques qui pourraient compromettre sa capacité à financer les activités essentielles;
• Le maintien des marges de profit adéquates est également nécessaire pour couvrir le coût des achats et des investissements requis, y compris le renouvellement de l’infrastructure et les mises à niveau connexes;
• Des marges de profit adéquates sont nécessaires pour répondre aux demandes du gouvernement afin d’appuyer, grâce aux versements de dividendes et d’impôts, les priorités générales en matière de dépenses publiques.

(i) La situation financière actuelle

D’après son rapport annuel de 2007, Postes Canada a réalisé des profits au cours des 13 dernières années. Récemment, son rendement s’est toutefois avéré inférieur aux objectifs financiers consolidés qui ont été fixés dans le Cadre financier de 1998. Vous trouverez à l’appendice G d’autres détails sur les données financières antérieures.

Postes Canada faisait initialement des progrès quant à l’atteinte des objectifs prescrits dans le Cadre de 1998. Vers 2004, la Société avait atteint ou dépassé les objectifs financiers établis dans le Cadre, à l’exception du coefficient d’endettement, et avait commencé à verser l’équivalent de 40 % de ses revenus nets au gouvernement sous la forme de dividendes (tableau 6).

Tableau 6 : Rendement en ce qui concerne l’atteinte des objectifs du Cadre financier

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Source : Rapports annuels de Postes Canada
À noter :Les éléments en caractères gras représentent les cas où les objectifs du Cadre ont été atteints ou dépassés. Les bénéfices consolidés renvoient au Groupe Postes Canada.

Plus récemment, la capacité de Postes Canada à atteindre ses objectifs financiers s’est amenuisée. Le rendement des capitaux propres a atteint son apogée (15 %) en 2005 pour chuter à un faible 3,8 % en 2007, niveau qui se situe largement en deçà de l’objectif du Cadre, établi à 11 %. Dans la même veine, le rapport coûts d’exploitation/revenus a augmenté de 96,2 % en 2005 à 98,3 % en 2007. Il est donc maintenant supérieur à l’objectif de 97 % établi dans le Cadre. L’incapacité récente de Postes Canada à atteindre les objectifs fixés dans le Cadre financier reflète les défis grandissants qu’elle doit relever au chapitre des coûts d’exploitation et des revenus :

• Les coûts d’exploitation consolidés de Postes Canada ont augmenté d’un taux annuel moyen de 3,2 % de 2006 à 2007;
• Alors que les revenus consolidés découlant des activités ont augmenté en moyenne de 2,5 % au cours de la même période.

La différence entre les taux de croissance est encore plus grande lorsqu’on se penche sur le secteur Postes Canada :

• Les revenus découlant des activités ont augmenté d’un taux annuel moyen de seulement 1,7 % de 2006 à 2007;
• À l’opposé, les coûts d’exploitation ont augmenté d’un taux annuel moyen de 2,9 %.

(ii) Défis liés aux revenus

Pour ce qui est des revenus, on peut cerner quatre questions précises qui ont miné la capacité de Postes Canada à rationaliser les revenus de manière à contribuer à l’autonomie financière :

• Le plafonnement du tarif intégré au Cadre de 1998;
• L’affaiblissement du marché poste-lettres confronté aux défis liés au marché et à la concurrence;
• Les faibles revenus associés aux augmentations de volume compensatoires pour ce qui est des produits concurrents;
• Le fléchissement de la valeur du privilège exclusif qui couvre l’obligation d’assurer un service universel et qui contribue aux OIP.

Le Cadre de 1998 a imposé un plafonnement du tarif de base des lettres, prévoyant que le prix des timbres pour les lettres du régime intérieur d’au plus 30 grammes connaîtrait une augmentation maximale représentant deux tiers du taux d’augmentation de l’indice des prix à la consommation (IPC). Postes Canada et le STTP ont dit au Comité consultatif que la formule utilisée pour le plafonnement ne reflète pas adéquatement les tendances des coûts réels auxquels Postes Canada est confrontée. Si le prix des timbres avait augmenté à un taux équivalent à celui de l’IPC, et si cela n’avait eu aucun impact sur la demande du consommateur pour ce qui est des services poste-lettres, le prix actuel d’un timbre serait de 62 cents et non de 52 cents, et Postes Canada aurait réalisé des centaines de millions de dollars de revenus supplémentaires au cours de la dernière décennie.

Les changements structurels et concurrentiels au sein du marché ont miné la demande en matière de produits postaux. En 2003, le volume de courrier transactionnel (ou d’envois poste-lettres) livré par Postes Canada représentait près de 50 % des volumes totaux dans les secteurs d’activités combinés exécutés au cours de cette année (tableau 7). Le taux annuel moyen de croissance de ce secteur a chuté de 0,3 % de 2004 à 2007 et le nombre d’envois de courrier transactionnel a chuté de 1,6 % en 2007. Au bout du compte la part du courrier transactionnel par rapport aux volumes totaux se situe sous la barre des 46%.

Tableau 7: Volume par secteur d’activités

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Éléments calculés en fonction de données tirées du rapport annuel de 2007

Nonobstant la tendance des envois poste-lettres, le volume matériel des articles transférés par la Société sur les marchés concurrentiels a augmenté. En termes de volume, la croissance des produits livrés a atteint un pic en 2006, avec un taux de croissance de 3,7 %, et a connu un ralentissement en 2007, lorsque le taux de croissance d’un exercice à l’autre est descendu à 1,5 %. Le ralentissement du volume de courrier transactionnel a été contrebalancé, dans une certaine mesure, par l’élan de la croissance dans d’autres secteurs, comme le publipostage. Le nombre d’articles livrés grâce au marketing direct a augmenté de 47 % par rapport aux totaux combinés des livraisons en 2003 et jusqu’à près de 52 % en 2007. Toutefois, ces volumes compensatoires ne se sont pas traduits par des revenus compensatoires adéquats ou équivalents. Comme Postes Canada le souligne, il faut près de deux articles de médiaposte avec adresse de 35 cents ou sept articles de médiaposte sans adresse de huit cents, pour remplacer un envoi poste-lettres de 52 cents. Les virages structurels en ce qui a trait à la composition des articles livrés par Postes Canada ont érodé les revenus de base de la Société.

L’obligation d’assurer un service universel et les obligations d’intérêt public entraînent des coûts importants pour Postes Canada. Traditionnellement, Postes Canada se fiait à ses marchés monopolistiques pour produire les revenus nécessaires pour remplir son obligation d’assurer un service universel et ses obligations d’intérêt public. Toutefois, l’évolution des préférences du marché mine la demande dans les secteurs traditionnels, ce qui affaiblit le soutien qu’apporte ce secteur. Postes Canada a souligné au Comité consultatif qu’un écart financier de 0,5 milliard de dollars existe maintenant entre les revenus générés par les secteurs traditionnellement monopolistiques et les coûts combinés relatifs à l’obligation d’assurer un service universel et aux politiques d’intérêt public.

(iii) Augmentation des coûts

Postes Canada est également confrontée au défi de résister une pression à la hausse des coûts. Les dépenses consolidées en matière d’exploitation de Postes Canada ont augmenté à un taux annuel moyen de 4,1 % de 2003 à 2007. Le taux de croissance des dépenses consolidées en matière d’exploitation a pris de la vitesse au cours de cette période, allant de 2,7 % en 2003 à 6,5 % en 2006. Postes Canada a réussi tant bien que mal à restreindre cette lancée en 2007, en contrôlant étroitement les coûts administratifs et discrétionnaires, en réduisant les dépenses liées au régime de retraite et en limitant les coûts de livraison du courrier en milieu rural. De ce fait, les coûts d’exploitation en 2007 (estimés à 7 346 M$) étaient de 125 M$ de moins que prévu. La plupart des dépenses consolidées de Postes Canada sont des coûts fixes, déterminés par le service universel et la mise en œuvre d’objectifs d’intérêt public, l’augmentation rapide des coûts de main-d’œuvre et une infrastructure vieillissante. Sans des changements structurels, il existe peu d’occasions de contrôler les coûts à long terme par le biais de mesures discrétionnaires.

Figure 2: Coûts consolidés en matière d’exploitation

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Sources: Rapports annuels de Postes Canada

À cet égard, il y a trois questions qui suscitent un intérêt particulier :

• Les contraintes liées à la gestion des coûts associés à l’obligation d’assurer un service universel;
• Les coûts élevés de la main-d’œuvre;
• Les coûts relatifs au régime de retraite.

Au cours de l’examen stratégique, Postes Canada a souligné que le moratoire sur la fermeture des bureaux de poste ruraux a eu pour effet que les services ruraux sont demeurés inchangés. Cela exerce une pression financière sur Postes Canada. Bien que 60 % de son réseau postal soit situé dans des zones non urbaines désignées, 80 % des Canadiens vivent dans des zones urbaines. Une grande partie des coûts engagés par ces bureaux de poste ruraux sont fixes, et ne sont certainement pas inférieurs à ceux des bureaux de poste établis dans des zones urbaines. Toutefois, une demande rurale limitée signifie que les revenus produits par le réseau rural actuel sont souvent insuffisants pour couvrir les coûts. Cela illustre bien que le choix des instruments nécessaires à la réalisation de l’obligation d’assurer un service universel entraîne des conséquences financières pour Postes Canada. Souvent, la société n’est pas en mesure de modifier ces instruments afin de limiter les coûts.

L’exploitation de Postes Canada est relativement exigeante en main-d’œuvre. De ce fait, les coûts de main-d’œuvre changeants ont un impact important sur les tendances pour ce qui est des coûts d’exploitation généraux. La hausse des salaires et des avantages sociaux, combinée aux dispositions contractuelles qui semblent limiter la souplesse de la main-d’œuvre, ont eu pour résultat que les taux de croissante des coûts de main-d’œuvre dépassent les coûts d’exploitation totaux. Cela représente un grand défi pour Postes Canada sur le plan de l’autonomie financière.  

Le régime de retraite de Postes Canada est régi par la Loi sur les normes de prestations de pension (loi fédérale). Le régime fait l’objet de différentes évaluations actuarielles, y compris le besoin de déterminer les dépenses et les fonds requis, autant sur une base permanente que sur une base de solvabilité. Le régime est plus que pleinement financé sur une base continue. Toutefois, les variations liées aux obligations auxquelles elle est confrontée pour veiller à ce que le fonds de retraite soit continuellement financé selon une approche de solvabilité peuvent se révéler radicales. Une évaluation axée sur l’approche de solvabilité sert à déterminer si Postes Canada dispose des ressources suffisantes dans le fonds de retraite pour produire suffisamment de revenus pour couvrir les responsabilités inhérentes au régime si la Société devait être liquidée. Les estimations du niveau de financement nécessaire réalisées à l’aide d’une approche de solvabilité peuvent fluctuer de manière importante avec les changements aux taux d’escompte et aux évaluations boursières. Postes Canada soutient qu’il n’est pas nécessaire d’insister pour que le régime de retraite soit financé en utilisant une évaluation de solvabilité, car la Société ne peut être liquidée sans une loi du Parlement et la possibilité que cela se produise est quasiment inexistante.

(iv) Le défi de la modernisation

Les installations et l’équipement de Postes Canada sont des préoccupations urgentes, surtout dans le contexte des discussions sur la viabilité financière. Une très grande partie de l’infrastructure physique de Postes Canada est vieille et inefficace. La plupart de ses 21 installations de traitement ont plus de 40 ans. De plus, son équipement de tri ne peut être exploité aussi efficacement qu’il le devrait ou assurer des services de suivi des colis en temps opportun et les outils d’expédition en ligne sont de plus en plus demandés par les consommateurs. L’incapacité de mettre à niveau les édifices et l’équipement vieillissants et inefficaces risque de compromettre la santé et la sécurité des employés, d’entraîner une augmentation accrue des coûts d’exploitation au fil du temps et de porter atteinte à l’environnement.

Pour assurer la viabilité financière de Postes Canada au cours des prochaines années, il faudra des investissements importants pour moderniser les activités de la Société. Postes Canada a lancé un plan de renouvellement de son infrastructure physique avec un programme de mise à niveau et de remplacement des édifices qui, combiné à des investissements dans un nouvel équipement de tri, permettra de réduire considérablement le recours au tri manuel du courrier.

Le remplacement d’équipement désuet permettra de réaliser des économies importantes en coûts annuels. Sous réserve de son succès, le programme de modernisation postale permettra également d’accroître la compétitivité de la Société et de veiller à ce que l’obligation d’assurer un service universel demeure adéquatement financée. Les estimations de Postes Canada suggèrent que le plan de modernisation pourrait permettre de réaliser des économies annuelles avant 2015, et à la société de rentrer dans ses frais sur une période de huit ans.

Afin de mener à bien ce plan de modernisation, Postes Canada aura besoin d’un accès accru et important à des ressources financières. Le coût du plan de modernisation postale prévu est estimé à 3 milliards de dollars, en plus des coûts d’investissement continus nécessaires pour maintenir des activités régulières. Les faibles marges de profit et les niveaux d’emprunt actuels de Postes Canada remettront en question sa capacité à obtenir le financement nécessaire pour investir dans ses immobilisations. L’écart de financement est évalué à 1,7 milliard de dollars à moins que Postes Canada n’emprunte ces fonds. Afin de combler cet écart financier, une souplesse supplémentaire quant aux niveaux d’endettement sera requise. Des ajustements internes et des changements organisationnels seront nécessaires pour rehausser les marges de profit de Postes Canada à court terme pour aider à combler l’écart et à maximiser la capacité de la Société à obtenir des emprunts à des conditions favorables.

(v) Objectifs financiers et Cadre financier de 1998

Après la réalisation de l’examen Radwanski, les sociétés Toronto Dominion Securities Inc. et Dresdner, Kleinwort, Benson (désigné sous le nom de TDSI) ont été engagées par le gouvernement pour évaluer la situation financière de Postes Canada. En 1997, TDSI a proposé de nombreux objectifs financiers à Postes Canada qui, s’ils sont atteints, permettraient à cette dernière d’être autonome financièrement, en présumant un taux d’augmentation des prix des timbres pour les envois poste-lettres équivalant au deux tiers du taux de changement de l’IPC.

Dans son rapport, TDSI a défini l’autonomie financière comme la condition à laquelle la situation financière de Postes Canada correspondrait à celle d’une entreprise du secteur privé exploité au sein d’un marché semblable. En termes pratiques, cela signifie que Postes Canada devrait être en mesure d’emprunter sur les marchés publics selon des conditions compatibles avec une cote de solvabilité BBB sans une garantie gouvernementale. De plus, TDSI a tenté de déterminer les niveaux de rendement des capitaux propres et de dividendes que Postes Canada devrait maintenir afin d’attirer des investisseurs tout en remplissant son mandat d’intérêt public.

Les objectifs proposés par TDSI ont fourni un point de départ pour l’élaboration de l’entente relative au Cadre financier de 1998 entre le gouvernement du Canada et Postes Canada. La version finale du Cadre a été influencée par l’étude de TDSI, mais les objectifs finaux diffèrent quelque peu de ceux recommandés par TDSI. Le Comité consultatif est d’avis que cela reflète le point de vue du gouvernement à savoir que le statut de société d’État de Postes Canada rend difficile l’établissement d’un cadre conforme aux recommandations de TDSI. De plus, des changements importants entraînant une certaine incertitude quant à l’environnement économique des services postaux ont amené le gouvernement à refondre les objectifs de 1997 proposés par TDSI.

Comme mentionné précédemment, des facteurs internes et externes ont rendu les objectifs financiers décrits dans le Cadre financier de 1998 difficiles à atteindre au cours des dernières années.

De façon générale, le Comité consultatif croit que les circonstances qui ont motivé le gouvernement en 1998 ont considérablement changé et qu’il serait approprié de revoir et d’actualiser le Cadre stratégique et financier pluriannuel de 1998. Cela ne représenterait pas une démarche inhabituelle. Des administrations postales homologues exploitées selon un cadre financier semblable ont un processus de renouvellement périodique en place pour les objectifs financiers. Plus précisément, un tel changement est justifié en raison de ce qui suit :

• Le contexte commercial a grandement changé au cours de la dernière décennie et la récente crise financière a aggravé cette question;
• Postes Canada doit fonctionner au sein d’un marché de plus en plus concurrentiel et dans des conditions d’exploitation et de marché changeantes – découlant de la perte du marché principal en raison de la substitution électronique et de la présence accrue de concurrents internationaux dans cette ère de mondialisation;
• Postes Canada a besoin d’un investissement en capital important pour remédier à la désuétude et pour se moderniser – pour remplacer l’équipement désuet, supprimer les inefficacités liées aux installations vieillissantes, maintenir les normes de service et retenir les offres concurrentielles;
• Postes Canada est confrontée à des tensions croissantes liées aux coûts dans le cadre d’un régime d’établissement des prix restrictifs;
• Les bouleversements actuels du marché financier auront vraisemblablement pour résultat un financement accru en ce qui a trait au régime de retraite et une perte de la période d’exonération de cotisations;
• Le régime actuel d’établissement des prix limite la production de revenus pour recouvrir les coûts et financer les investissements en capital, de ce fait, le financement d’un organisme indépendant est nécessaire puisque les dépenses en capital prévues dépassent le flux de trésorerie disponible de Postes Canada.   

De plus, les objectifs financiers du Cadre de 1998 ont, dans la plupart des cas, perdu leur valeur ou leur fondement initial ou ne sont plus appropriés :

Bénéfice avant intérêts et impôts (BAII)

• Un objectif comme celui-ci doit être examiné périodiquement pour les changements liés aux activités commerciales, aux marchés financiers et au marché postal;
• Un objectif fixe ne permet aucune souplesse en ce qui a trait à l’inflation, à la croissance, à l’exploitation ou à l’établissement des prix;
• Des changements importants se sont produits au cours des 10 dernières années.

Rendement des capitaux propres (RCP)

• Cet objectif doit être établi dans le contexte de la structure du capital et des risques commerciaux;
• Le RCP doit être examiné périodiquement pour les changements liés aux activités diversifiées de Postes Canada, à la souplesse en ce qui concerne l’exploitation et l’établissement des prix, aux marchés financiers et au marché postal;
• Des changements importants se sont produits au cours des 10 dernières années.

Coefficient pour le versement des dividendes

• À l’heure actuelle, ce coefficient est rigide et se rattache exclusivement au RCP, plutôt qu’au stade d’exploitation de Postes Canada dans le cycle économique;
• Le versement de dividendes moins élevés pourrait être approprié au cours des périodes de croissance ou d’investissement en capital important;
• Le coefficient pour le versement des dividendes ne tient pas compte des services offerts au gouvernement à des taux hors marché.

Coefficient d’endettement

• Le coefficient devrait nécessiter l’inclusion des contrats de location-exploitation capitalisés à titre de dette;
• Un objectif fixe n’offre pas la souplesse nécessaire au cours d’un cycle d’investissement.

Ratio de productivité

• Ce n’est pas une mesure financière généralement reconnue;
• Cet objectif ne prévoit pas les coûts ponctuels (restructuration ou intégration), les investissements spécifiques (modernisation) ou les reports de coûts;
• Il favorise des solutions à court terme plutôt que les décisions stratégiques à long terme pour atteindre l’objectif;
• L’objectif ne tient pas compte de la capacité de modifier ou d’améliorer la structure de coûts;
• Des changements importants se sont produits au cours des 10 dernières années.

Augmentations des prix des timbres

• Une structure de coûts rigide limite sérieusement la capacité de Postes Canada à réaliser des gains d’efficience;
• La formule de l’IPC ne reflète pas les coûts importants de la SCP liés à la main-d’œuvre ni ceux liés au carburant et au transport;
• L’approche actuelle ne reflète pas les besoins en matière de renouvellement du capital ou les besoins de la Société.

(vi) Créer un cadre financier révisé

À la partie III du rapport, le Comité consultatif présentera les ingrédients de base d’un cadre financier révisé pour Postes Canada, à des fins d’illustration. Ces éléments se trouvent à l’annexe II. Conjointement avec le nouveau Protocole de service, cela créera un cadre contractuel entre le gouvernement du Canada et Postes Canada. Le reste de cette section présentera les considérations du Comité en ce qui a trait à la création d’un cadre financier révisé et des composantes ou objectifs de base connexes.

Contexte

En prenant en considération un cadre financier révisé, le Comité consultatif a étudié et examiné de nombreuses administrations postales homologues florissantes comme celles de l’Autriche, de l’Australie, de la Nouvelle-Zélande et de la Suède. Une analyse de ces régimes postaux a confirmé l’importance du cadre financier qui guide des sociétés postales pour assurer l’autonomie financière et fournir un cadre de travail efficace qui comprend des dispositions pour le renouvellement, la mise en œuvre et l’évaluation. Ces régimes partagent de nombreuses composantes principales qui ne font pas partie du Cadre financier de 1998, dont :

• La capacité d’établir le prix des timbres;
• Des évaluations de rendement fréquentes;
• Les répercussions liées aux objectifs non atteints;
• Un processus d’examen annuel pour veiller à ce que les objectifs tiennent compte des dynamiques commerciales et économiques en évolution.

Le Comité consultatif a étudié et examiné des secteurs et des entreprises ayant des similarités avec Postes Canada, comme les télécommunications, les pipelines et les services publics, et les services de messagerie. Historiquement, Postes Canada était comparée à des services publics de style monopolistique (pipelines, gaz et électricité), soit comme une entreprise disposant d’une grande infrastructure, connaissant une croissance lente et sûre au sein d’un secteur exclusif monopolistique avec un mandat social dans un environnement réglementé. Cependant, la technologie et la mondialisation ont créé un environnement de plus en plus concurrentiel pour Postes Canada, la rendant en apparence plutôt semblable à une entreprise de communications ayant une grande infrastructure nécessitant des dépenses en capital continues fonctionnant dans un secteur économique mature dont certains secteurs sont en concurrence. De plus, comme elle est propriétaire de Purolator, Postes Canada œuvre au sein du marché concurrentiel des services de messagerie.

Le Comité consultatif est d’avis qu’un cadre financier doit également tenir compte de ce qui suit :

• Les risques commerciaux et les caractéristiques financières uniques de Postes Canada ;
• Le besoin d’offrir des mesures incitatives pour contrôler les coûts;
• Le besoin de programmes de dépenses en capital intensifs et périodiques et la nécessité de demeurer à jour sur le plan technologique;
• La vulnérabilité du bénéfice de Postes Canada par rapport à l’économie et à l’évolution des dynamiques du marché;
• Le besoin d’une cote d’évaluation d’investissements solide auprès des agences d’évaluation du crédit.

En ce qui concerne le processus, le Comité suggère que le Cadre financier révisé soit établi en collaboration entre le gouvernement et le conseil d’administration de Postes Canada :

• La négociation et la mise en œuvre du Cadre financier révisé nécessiteront vraisemblablement une période de transition importante;
• Le rendement de Postes Canada par rapport aux fourchettes des objectifs du cadre devrait être examiné annuellement avec le gouvernement;
• Des explications détaillées du rendement et un plan de résolution pour les objectifs non atteints devraient être fournis;
• Les fourchettes proposées quant aux objectifs devraient être examinées annuellement pour déterminer si les objectifs sont toujours appropriés, compte tenu des marchés financiers, de l’industrie et des activités de Postes Canada.

Composantes du Cadre financier révisé

Après avoir examiné et analysé la situation financière de Postes Canada, le Comité a relevé deux impératifs importants :

• Pour ce qui est de l’exploitation dans les conditions actuelles, Postes Canada doit produire des revenus marginaux ou obtenir le financement de l’ordre de 1,7 milliard de dollars pour combler les besoins en matière d’investissements en capital de son programme de modernisation. Le Comité est d’avis que Postes Canada aura de la difficulté à produire suffisamment de revenus pour financer le processus de modernisation;
• Le programme de modernisation en soit est une nécessité, mais il ne représente pas une condition suffisante pour que Postes Canada puisse atteindre et maintenir son autonomie financière. En plus de ce programme, les augmentations des prix des timbres prescrites dans le Cadre financier révisé pourraient être nécessaires.

Le besoin lié aux revenus marginaux fournit un genre de « test » ou d’objectif pour l’autonomie financière, et donne un aperçu de ce qu’un cadre financier révisé devrait établir – si le Cadre financier se révèle un outil constructif et pas simplement un modèle vide et officiel. Dans ce contexte, pour que Postes Canada puisse devenir autonome sur le plan financier, elle devrait être en mesure de produire ce qui suit :

• Un flux de trésorerie suffisant pour financer les dépenses en capital, les fonds de roulement et le paiement des dividendes;
• Un ratio BAIIDA (bénéfice avant intérêts et impôts, dépréciation et amortissement)/intérêts-dépenses expliqué ci-après, de sorte qu’une garantie du gouvernement ne sera pas requise pour augmenter le capital sur le marché de la dette;
• Un taux de rendement des capitaux propres acceptable d’un point de vue commercial.

Pour l’élaboration d’un cadre financier proposé révisé, le Comité consultatif s’est concentré sur les éléments suivants :

• Un ensemble d’objectifs financiers concentrés sur la structure du capital, la rentabilité et la politique sur le versement des dividendes, qui ensemble fournissent une évaluation précise et informative du rendement financier;
• Un objectif de productivité doit être inclus pour démontrer que le plan de modernisation a des résultats positifs;
• La capacité d’établir les prix pour le secteur poste-lettres liée aux coûts de Postes Canada.

Le Comité a également pris en considération ce qui suit :

• Élaborer un cadre qui reflète les pratiques exemplaires des administrations postales homologues;
• Créer un cadre qui combine/équilibre les paramètres des secteurs semblables – télécommunications, pipelines et services publics et services de messagerie;
• Encourager l’efficacité et l’indépendance interne tout en offrant de la souplesse;
• Exiger une évaluation périodique pour veiller à ce que les changements liés à l’environnement d’exploitation et aux conditions économiques soient pris en considération;
• Établir des fourchettes pour les objectifs individuels afin de refléter le fait que les conditions du marché changent et que les besoins en matière d’investissement et de rendement de Postes Canada changent également. À la partie III, le Comité présente un cadre « dynamique » qui présente différents objectifs ou paramètres pour chacune des trois phases : l’investissement, la transition et l’état permanent.

Le Cadre financier devrait être examiné chaque année pour veiller à ce que les fourchettes des objectifs demeurent appropriées pour l’environnement en tout temps. Le Cadre financier devrait également être conçu de manière à refléter l’évolution des besoins de Postes Canada en matière d’investissement en capital et de modernisation, selon un cycle d’investissement à long terme. La gestion du cadre doit faire partie du processus annuel du budget et de la planification stratégique. Le cadre devrait être examiné chaque année et les changements devraient être assujettis à l’approbation du gouvernement. L’exploitation du cadre nécessitera une explication détaillée et un plan d’action précis pour les objectifs non atteints.

Les principaux objectifs financiers mettent l’accent sur la structure du capital de Postes Canada, son objectif de rentabilité et la politique sur le versement des dividendes qu’elle doit respecter. Ensemble, selon le Comité consultatif, ces éléments devraient fournir une évaluation précise et informative de la capacité et du rendement financier.

En ce qui a trait à la structure du capital (qui comprend les contrats de location-exploitation), les objectifs devraient appuyer ce qui suit :

• La capacité de Postes Canada d’obtenir une cote d’évaluation d’investissements solide requise pour être en mesure d’avoir accès aux marchés des capitaux d’emprunt;
• La capacité de Postes Canada d’établir un niveau approprié de fonds renouvelables pour couvrir ses dettes et ses coûts de location.

Nouveaux paramètres et indicateurs financiers proposés

TDSI a été engagé à titre de consultant au Comité. TDSI a une vaste expérience et l’habitude de la collaboration avec le gouvernement du Canada et Postes Canada en ce qui concerne les indicateurs du rendement financier et la surveillance connexe.

Trois paramètres sont proposés pour évaluer le potentiel du levier financier de Postes Canada et sa liquidité. Le premier paramètre est la dette totale par rapport au ratio BAIIDAL. Le BAIIDAL fait référence au bénéfice avant intérêts et impôts, à la dépréciation, à l’amortissement et au loyer. Ce paramètre est un très bon indicateur de rendement financier et un bon indicateur de la rentabilité. Le ratio dette/BAIIDAL démontre la dette relative au flux de trésorerie. Un ratio trop bas indiquerait que Postes Canada est sous-financée et un ratio trop élevé qu’elle est surendettée. La section « État permanent » du Cadre financier révisé présente un ratio allant de 2,5 à 3,5. Le deuxième paramètre est la dette totale par rapport au capital comptabilisé, qui fournit également une évaluation de la façon dont la société utilise son levier financier. La section « État permanent » du Cadre financier révisé propose un ratio de 45 à 55 %. Une fois atteints, ces deux ratios appuieront la capacité de Postes Canada à obtenir une cote d’évaluation d’investissements appropriée pour être en mesure d’avoir accès aux marchés des capitaux d’emprunt.

La liquidité de Postes Canada peut être évaluée par le BAIIDAL moins les dépenses en capitalisation, divisé par le ratio dépenses en capital/intérêts, dépenses en capitalisation faisant référence aux dépenses en capital liées à l’entretien. Ce ratio démontre la capacité de la Société à produire un flux de trésorerie suffisant pour couvrir les frais d’intérêts une fois les dépenses en capital liées à l’entretien engagées. Le ratio reflète une estimation des fonds renouvelables produits par les activités qui peuvent être utilisés pour couvrir la dette et les coûts de location. La section « État permanent » du cadre révisé présente une fourchette entre 1,5 et 2,5.

Pour ce qui est de la rentabilité, le Conseil consultatif suggère que les ratios soient établis dans les secteurs suivants : une marge BAIIDA et un objectif relatif au rendement des capitaux propres (RCP). Comme il a été mentionné précédemment, le ratio bénéfice avant intérêts et impôts, dépréciation et amortissement est un bon indicateur de la rentabilité et un paramètre largement utilisé pour évaluer les fonds renouvelables produits. La section « État permanent » du Cadre révisé présente un chiffre entre 10 et 15 %.

En ce qui a trait à la politique sur les dividendes, le Comité consultatif suggère que des fourchettes moins élevées pour le versement seraient appropriées pendant que Postes Canada met en place un programme de modernisation à grande échelle, et que ces fourchettes pourraient être augmentées à mesure que Postes Canada sort du cycle d’investissement intensif et qu’elle retrouve une condition plus normale et un état permanent. Le cadre suggère une fourchette de versement de 50 à 60 % en situation d’état permanent, après la modernisation (période durant laquelle la fourchette pourrait être établie entre 0 et 20 %). Le ratio dividendes et le RCP fournissent de bons indicateurs approximatifs de ce que Postes Canada doit démontrer au marché pour être en mesure d’attirer des investisseurs. Le Cadre révisé présente un RCP de 12,5 à 17,5 %.

Comme il a été mentionné précédemment, les ratios et les paramètres pour chacun de ces indicateurs financiers devraient être présentés dans un cadre dynamique, qui noterait les objectifs appropriés de chacune des phases d’investissement, de transition et d’état permanent.

Le Comité recommande fortement l’établissement d’un ratio de productivité, qui n’est pas au sens strict un ratio financier. Mais il est important de s’assurer que le plan de modernisation porte fruit. Un ratio de productivité possible serait (les coûts d’exploitation plus la dépréciation) divisés par les revenus, ce qui donnerait une mesure des dépenses totales engagées par rapport aux revenus. Un autre est une marge BAIIDA – (les bénéfices moins les coûts d’exploitation) divisés par les revenus, ce qui donne une estimation du bénéfice avant impôts par rapport aux revenus. Cet exercice se concentre sur le montant des charges ayant un effet sur la trésorerie (principalement les frais de main-d’œuvre) nécessaires pour produire des revenus.

En ce qui concerne l’établissement des prix, le Comité consultatif ne croit pas qu’un rendement axé sur le plafonnement des prix des timbres – comme dans le Cadre de 1998 – est approprié, compte tenu de la nature actuelle de la structure de coûts rigide de Postes Canada. Un nouveau régime d’établissement des prix des timbres devrait être lié à un indice national qui reflète les composantes qui dictent les coûts de Postes Canada, soit la main-d’œuvre et le transport. Les hausses de prix dans le contexte de cet indice devraient être contrôlées par Postes Canada et les hausses supérieures à cet indice devraient être assujetties à l’approbation du gouvernement. Un indice d’établissement des prix devrait :

• Offrir à Postes Canada une certaine souplesse commerciale;
• Permettre à la Société d’aller au-delà du recouvrement des coûts;
• Refléter la structure de coûts de Postes Canada qui est dominée par les coûts liés à la main-d’œuvre et au transport.

Le Comité n’a pas formulé d’indice approprié en ce qui a trait au dernier point, mais recommande que tout indice choisi devrait, à tout le moins, représenter le plein IPC.

Évaluation et incidences

Le Cadre financier révisé est présenté à la partie III (annexe II) à des fins d’illustration et il est axé sur des calculs fournis par des consultants professionnels. Postes Canada sera-t-elle en mesure d’atteindre l’autonomie financière grâce à un rendement conforme aux normes du Cadre financier révisé? Cela peut être mis à l’essai avec un scénario d’état permanent qui présume ce qui suit :

• Une croissance plus faible du volume postal dans une fourchette modérée : déclin de 0,9 % des envois poste-lettres, croissance de 3 % des colis, croissance de 4 % de la médiaposte avec adresse et de 3,5 % pour celle sans adresse;
• Des dépenses opérationnelles accrues pour le groupe relatives au plan d’entreprise;
• Un déficit de solvabilité du régime de retraite en raison du rendement inférieur à celui prévu sur les actifs du régime en 2008 et en 2009;
• Une augmentation de deux cents du prix du timbre en 2009 uniquement.

Dans un scénario d’état permanent comme celui-ci, il est peu probable que Postes Canada puisse devenir autonome sur le plan financier, même avec l’exécution fructueuse du programme de modernisation. Il faut souligner que l’autonomie financière est très sensible aux prévisions relatives aux volumes, qui sont difficiles à prévoir. Si les volumes d’envois poste-lettres déclinent, même légèrement plus que prévu (- 1,5 %), et que la croissance dans d’autres secteurs est plus faible (les colis à un état stable et la médiaposte à 1 et 2 %), alors les manques à gagner deviennent considérables et possiblement hors de contrôle.

Afin d’atteindre les niveaux d’optimisation ciblés sur le plan financier nécessaires pour obtenir des fonds sur les marchés de la dette, des revenus supplémentaires seront requis. Pour ce qui est des coûts, cet aspect sera partiellement réglé en limitant les OIP, et/ou en réglant les questions relatives aux avantages sociaux et au régime de retraite, et/ou en s’attaquant à la proportion élevée de coûts fixes. En ce qui concerne les revenus, cet aspect nécessitera des augmentations des prix des timbres en 2010 et au-delà, comme suit :

• L’augmentation proposée de deux cents en 2009, suivie par une augmentation de trois cents en 2010 et de hausses annuelles de 3 % par la suite;
• L’augmentation proposée de deux cents en 2009, suivie par une augmentation de cinq cents en 2010 et de hausses annuelles d’un cent par la suite.

En bref, une certaine souplesse relativement à l’établissement des prix et à l’exploitation sera nécessaire pour que Postes Canada puisse terminer son programme de modernisation et maintenir son autonomie financière.

IV – Les services postaux en milieu rural

Dans le Cadre de référence assigné au Comité consultatif, le ministre présente des principes directeurs qui nous dictent de tenir compte du statut spécial des services postaux en milieu rural :

• Postes Canada doit maintenir un service postal universel, efficace et économiquement viable;
• Postes Canada continuera d’agir comme instrument d’intérêt public en assurant la prestation de services postaux aux Canadiens.

Le Comité consultatif croit que l’avenir des services postaux en milieu rural du Canada requiert une attention particulière. Cela est devenu clair dans le cadre de nos consultations, discussions et délibérations, et de notre examen des faits nouveaux du secteur postal au Canada. Dans le Cadre de référence, on demande au Comité consultatif de tenir compte de la prestation de services postaux efficaces à tous les Canadiens, y compris dans les milieux ruraux, les petites villes et les collectivités éloignées.

Ses déclarations et ses gestes au cours des dernières années témoignent du fait que le gouvernement du Canada croit que les services postaux en milieu rural sont une question d’intérêt public importante - du moratoire sur la fermeture des bureaux ruraux mis en place depuis 15 ans, à la directive de 2006 ordonnant à Postes Canada de rétablir et de maintenir, lorsque cela pouvait se faire en toute sécurité, la livraison du courrier aux boîtes à lettres en bordure des routes en milieu rural.

Le maintien d’un instrument de politique clair comme le moratoire sur la fermeture des bureaux de poste ruraux et la mise en place d’une directive tout aussi claire sur les boîtes aux lettres rurales témoignent du fait que ce secteur de politique n’est pas réglé. Postes Canada et le gouvernement ne sont pas parvenus à une vision mutuelle de la dimension des services ruraux dans le contexte de l’obligation d’assurer un service universel de Postes Canada. Le Comité consultatif est d’avis que la formulation, l’articulation et la communication d’une vision claire et transparente des rôles et des responsabilités de Postes Canada dans les milieux ruraux grâce à une obligation redéfinie d’assurer un service universel pourraient grandement contribuer à réduire les frictions et les possibilités de mésententes futures entre les parties concernées.

Le Comité consultatif désire clarifier un élément clé dès le départ. Le maintien d’un service postal efficace dans les milieux ruraux du Canada fait partie intégrante de l’obligation d’assurer un service universel, ainsi que de l’objectif final et des activités fondamentales de Postes Canada. De ce fait, la prestation de services postaux ruraux ne devrait pas être conceptualisée comme un objectif d’intérêt public, comme défini précédemment. En parallèle, la façon dont l’obligation d’assurer un service universel dans les milieux ruraux est exécutée devrait pouvoir faire l’objet de discussions comme toutes autres dimensions de ladite obligation et du système postal.

(i) Le réseau postal rural

Le fondement des récentes discussions sur la politique postale au Canada est le moratoire sur la fermeture des bureaux de poste ruraux imposé par le gouvernement fédéral en 1994. Le moratoire a fait suite à une période prolongée de rationalisation des bureaux de poste dans les zones urbaines et rurales au Canada à la fin des années 1980 et au début des années 1990. Cette rationalisation faisait partie intégrante des efforts de Postes Canada pour contrôler ses coûts au cours de cette période et comprenait d’autres changements en ce qui a trait à la prestation de service, comme l’introduction de boîtes postales communautaires dans les banlieues. Il est intéressant de souligner qu’aucun gouvernement subséquent n’a mis un terme à la rationalisation mise en œuvre au Canada à la fin des années 1980 et au début des années 1990, ni en milieu urbain ni en milieu rural.

Pour ce qui est des bureaux de poste urbains, l’initiative comprenait la fermeture de bureaux de poste de la société et l’ouverture de comptoirs postaux privés dans le contexte d’opérations commerciales privées. Dans les milieux ruraux, cela comprenait la fermeture de bureaux de poste dans des villes présentant une diminution de la population et/ou peu ou pas d’activités postales. Vers 1992, 30 % du réseau rural avait été modifié ou était en voie de l’être. Environ 1 245 bureaux de poste ont été fermés, alors que 1 000 autres ont été remplacés par des comptoirs postaux et 250 par des boîtes postales communautaires. ^{[ 3 ]}

Ce bref examen des changements à la prestation de service à la fin des années 1980 et au début des années 1990 sert à démontrer que les initiatives de Postes Canada pour contrôler les coûts n’étaient pas limitées aux milieux ruraux. La fermeture de bureaux de poste de la Société, l’introduction des comptoirs postaux et l’avancée des super boîtes aux lettres ou des boîtes postales communautaires étaient des initiatives controversées et perturbatrices, mais qui ont depuis pris leur place dans la convention postale générale. Les résidants urbains continuent de recevoir leur courrier, mais selon différents modes de prestation – y compris la cueillette du courrier à des boîtes postales communautaires. En parallèle, de nombreux bureaux de poste de la Société ont été fermés et les services postaux sont de plus en plus accessibles par le truchement de comptoirs postaux et de différents détaillants. Les buts de la prestation et de l’accès sont demeurés les mêmes, mais les instruments pour les atteindre ont changé.

La situation en milieu rural est semblable, malgré une différence qualitative en raison de la gamme plus restreinte d’options disponibles. Néanmoins, la question est la même : comment opérationnaliser les buts de l’obligation d’assurer un service universel grâce à des instruments qui sont appropriés pour le marché en évolution et les conditions démographiques.

Il existe une anxiété considérable au sein des collectivités rurales en ce qui a trait à toute initiative qui semble amoindrir ou supprimer les services postaux ruraux. Cela est lié non seulement à fermeture des bureaux de poste, mais également aux processus utilisés pour réaliser ces fermetures et ces rationalisations. Le Comité consultatif comprend l’importance de ces bureaux de poste en milieu rural pour la viabilité économique, l’identité et le sentiment d’importance sociale d’une collectivité. Toutefois, un bon nombre des bureaux de poste existants de la société étaient établis dans des conditions très différentes des conditions actuelles et reflétaient des besoins, modes de vie, facteurs économiques, tendances commerciales, routes et modes de transport et possibilités de communication différents.

Postes Canada a souligné au Comité consultatif que, compte tenu de ces obligations commerciales et de ses réalités financières, la Société voudrait instaurer un certain niveau de rationalisation financière et économique au sein de son réseau en milieu rural, en mettant l’accent sur les éléments suivants :

• Certains (peut-être plusieurs) bureaux de poste ruraux ne sont pas rentables à exploiter et représentent une perte nette et coûtent plus chers qu’un régime de franchises;
• Il y a souvent plusieurs bureaux de poste très sous-utilisés dans un secteur, tandis qu’un comptoir postal pourrait desservir tout le monde de manière rentable;
• Dans certains cas, lorsque des exploitants quittent les bureaux de poste existants, il est difficile, voire impossible, de trouver un maître de poste substitut pour exploiter l’installation;
• Le processus actuel pour fermer ou remplacer un bureau de poste rural est pénible, coûteux et chronophage;
• De nombreuses collectivités qui se trouvent sur la liste du moratoire sont devenues plus urbaines que rurales et devraient être retirées de la liste.

Postes Canada aimerait modifier le moratoire pour refléter la conjoncture de la démographie et du marché. Elle propose l’introduction d’une approche axée sur la proximité dans les termes suivants :

• 98 % des Canadiens seront à 15 kilomètres ou moins d’un comptoir postal;
• 85 % des foyers canadiens en milieu urbain seront à 2,5 kilomètres ou moins d’un comptoir postal;
• 80 % des foyers en milieu rural seront à 7,5 kilomètres ou moins d’un comptoir postal.

Le Comité consultatif croit que l’examen du moratoire sur la fermeture des bureaux de poste ruraux a déjà trop tardé, étant donné que de nombreux facteurs ont changé dans de nombreux milieux ruraux du Canada depuis que le Cadre de 1998 a été établi. Le Comité consultatif est d’avis qu’un nouveau mécanisme plus explicite devrait être élaboré pour remplacer le moratoire. Il devrait contenir des règles et des lignes directrices procédurales claires qui préserveraient et respecteraient les besoins en matière de services postaux des milieux ruraux, tout en offrant à Postes Canada une certaine souplesse pour composer avec les nouvelles questions tout en répondant aux besoins liés aux services des Canadiens en milieu rural.

Le Comité croit que toutes les parties – collectivités rurales, utilisateurs de comptoirs postaux ruraux, Postes Canada et le gouvernement – profiteraient si le gouvernement remplaçait l’approche actuelle par un énoncé de principes clair dans le cadre de l’obligation d’assurer un service universel qui délimite ce que le gouvernement attend de Postes Canada quant aux services postaux ruraux à long terme. Idéalement, cet énoncé serait complété par des références précises dans le Protocole de service, qui serviraient à clarifier les attentes et les responsabilités en ce qui a trait au nombre de comptoirs postaux ruraux et à leur emplacement, et aux niveaux d’accès et de service qui doivent être offerts aux Canadiens en milieu rural. Ces obligations précises seront élaborées grâce à un processus de consultation dirigé par Postes Canada, dont les conclusions et l’approche seront clairement expliquées et approuvées par le gouvernement et qui deviendra par la suite un document public qui sera affiché sur le site Web de Postes Canada et qui reflétera directement le plan d’activités et le plan d’entreprise de Postes Canada.

Le Comité consultatif suggère une approche en deux volets pour établir cette nouvelle obligation liée aux services postaux ruraux. Tout d’abord, Postes Canada et le gouvernement doivent convenir d’une nouvelle définition de ce qui devrait être considéré de caractère « rural » aux fins des services postaux et cette définition devrait refléter les tendances actuelles quant à la population. Le Comité recommande que la nouvelle définition soit établie initialement pour des « collectivités de 10 000 habitants ou moins ». Par la suite, un mécanisme devrait être établi pour fixer les attentes à l’égard de Postes Canada quant aux services postaux dans les milieux ruraux. Ce mécanisme devrait permettre à Postes Canada d’obtenir une certaine souplesse pour traiter les questions nouvelles et les cas où des options moins coûteuses pourraient être mises en place avec peu ou pas d’incidence sur les collectivités desservies.

La première étape consisterait à redéfinir ce qui constitue une collectivité rurale, en utilisant la définition susmentionnée. Cela retirerait de la liste certaines collectivités qui ont pris de l’expansion et qui ne peuvent plus être considérées rurales. Voici certains exemples : Abbotsford, Colombie-Britannique; Lethbridge, Alberta; Timmins, Ontario; Boucherville, Québec et Moncton, Nouveau-Brunswick.

La deuxième étape – la création d’un mécanisme pour établir les attentes relatives aux services postaux ruraux – consisterait à élaborer et à adopter un critère de proximité, semblable à celui proposé par Postes Canada dans sa présentation au Comité consultatif. Toutefois, le critère tiendrait compte de 100 % des Canadiens actuellement desservis en milieu rural par des comptoirs postaux, plutôt que les 98 % reflétés dans la proposition de Postes Canada. Cela sera le point de départ pour dresser une liste des collectivités rurales actuellement desservies. La liste démontrerait le rayon de service maximal actuellement en place, ainsi que la population ou le nombre d’adresses desservies. Il est proposé que Postes Canada travaille sur le critère de proximité grâce à un processus de consultation nécessitant la participation directe des Canadiens qui vivent dans les milieux ruraux. À titre de point de départ, le Comité suggère que la composante rurale de la Fédération canadienne des municipalités soit considérée comme un instrument de consultation initiale pour aider à établir le critère de proximité, à élaborer davantage le concept proposé et à mettre à l’essai son acceptabilité.

Comme les collectivités rurales du Canada continuent d’évoluer et que leur démographie change, il s’avère important que Postes Canada jouisse d’une certaine souplesse pour traiter les questions nouvelles, notamment :

• La perte catastrophique d’une installation existante;
• Le besoin de traiter les pertes financières continues et importantes lorsque des dispositions différentes avec des collectivités adjacentes pour rationaliser les services n’auront aucune incidence importante sur le service ou l’accès et offriraient un niveau de service acceptable pour les collectivités directement touchées;
• Les problèmes majeurs à trouver du personnel de remplacement pour les installations situées en milieu rural;
• D’autres situations nouvelles que Postes Canada détermine et que, après consultation, le gouvernement et la collectivité jugent appropriées.

Le Comité croit également que Postes Canada devrait être autorisée à considérer le recours à des comptoirs postaux privés pour tous les scénarios susmentionnés, en autant que les niveaux de service existants sont maintenus ou améliorés.

Pour veiller à ce que la SCP respecte ses engagements continus quant à la prestation de services ruraux, ces services devraient être intégrés aux exigences de l’obligation d’assurer un service universel et précisés dans le Protocole de service. De plus, le conseil d’administration de Postes Canada devrait être tenu responsable par le ministre à des fins de conformité. Selon ce scénario, toute rationalisation ou fermeture d’un service postal serait divulguée publiquement et par la suite examinée à titre de point permanent à l’ordre du jour de la réunion annuelle du ministre et du conseil d’administration. Le Comité consultatif est d’avis que l’ombudsman devrait être désigné comme la partie à laquelle le public ou les collectivités directement touchées peuvent exprimer leurs préoccupations relativement au processus ou à l’approche utilisée par la SCP. L’ombudsman présentera ses conclusions de manière publique au président du conseil d’administration avec ses recommandations pour des mesures correctives, si la chose est jugée appropriée.

Pour protéger davantage les services postaux ruraux, le protocole devrait préciser le nombre minimal de comptoirs postaux que la SCP doit maintenir dans les milieux ruraux du Canada. Comme point de départ, le nombre devrait être établi à 20 comptoirs postaux de moins que ceux qui existent actuellement dans les milieux ruraux. Cela donnerait à Postes Canada une certaine marge de manœuvre pour mettre au point le modèle existant de consultation des collectivités et permettrait au conseil d’administration, aux actionnaires et aux collectivités rurales d’établir un niveau de confort en ce qui a trait au processus à mesure qu’il se déroule. Des ajustements annuels à ce nombre pourraient par la suite être envisagés dans le cadre des critères mis de l’avant en concomitance avec le plan d’entreprise de Postes Canada. Le nombre révisé devra être approuvé spécifiquement et indépendamment par le ministre au cours du processus d’approbation régulier.

(ii) Livraison du courrier dans les boîtes aux lettres au bout des entrées de cour

La section précédente portait principalement sur l’accès des Canadiens vivant en milieu rural à un réseau postal, à des comptoirs postaux et à des détaillants, où ils peuvent acheter des produits postaux et déposer ou ramasser un colis, etc. Il existe une deuxième dimension aux discussions concernant les services postaux dans les milieux ruraux du Canada, et c’est la livraison du courrier en milieu rural. En 2006, dans le contexte d’un examen approfondi de la santé et de la sécurité de la livraison du courrier dans les boîtes aux lettres au bout des entrées de cour en milieu rural, le gouvernement a établi une directive enjoignant à Postes Canada de restaurer et maintenir la livraison du courrier en milieu rural aux boîtes aux lettres en bordure de la route tout en respectant les lois canadiennes relatives à la santé et à la sécurité.

La livraison au bout des entrées de cour – fondamentalement à une boîte en bordure de la route au bout de l’entrée de cour d’une propriété – a commencé au tournant du XX^e siècle dans le sud de l’Ontario. Elle s’est par la suite étendue pour inclure environ 800 000 adresses individuelles desservies par Postes Canada, principalement en Ontario, au Québec et dans les Maritimes, ainsi que certains cas dans l’Ouest.

De nombreux facteurs des postes en milieu rural ont logé des plaintes et exprimé des préoccupations liées à la santé et la sécurité relativement aux conditions dangereuses associées à la livraison à différentes adresses au bout des entrées de cour. Après enquête, le Programme du travail de Ressources humaines et développement des compétences Canada a émis de nombreuses ordonnances de cessation et d’abstention à l’intention de Postes Canada, demandant de cesser la livraison à certaines boîtes aux lettres au bout des entrées de cour. Cela est précisément lié à des situations où les véhicules de livraison ne pouvaient pas se garer entièrement hors de la route pour déposer le courrier dans les boîtes aux lettres au bout des entrées de cour, posant ainsi des risques potentiels et sérieux de collisions entre les véhicules de livraison et ceux circulant sur la route.

Postes Canada a entrepris un examen de la sécurité de la circulation en réponse à ces préoccupations et aux ordres juridiques, et a interrompu le service aux boîtes aux lettres où des conditions dangereuses ont été confirmées. Le service postal a été maintenu en déplaçant la boîte individuelle ou en changeant le point de cueillette à un bureau de poste local ou une boîte postale communautaire.

Il y avait également une question de santé ou d’ergonomie liée à la nature répétitive des mouvements nécessaires pour s’étirer au-dessus du siège passager du véhicule de livraison afin d’insérer le courrier dans les boîtes aux lettres au bout des entrées de cour. Dans la plupart des cas, ces situations ont été réglées en ajoutant un assistant pour aider le facteur à effectuer la livraison.

En regardant de plus près, il est clair que cette question reflète l’évolution au cours des dernières décennies des tendances en matière de démographie, de transports et de communications au Canada. Bon nombre des résidences touchées sont situées sur des routes qui étaient par le passé peu achalandées. Maintenant, ces mêmes résidences sont sur des rues et des routes très fréquentées, et il existe des risques sérieux d’accidents et de blessures pour les personnes qui livrent le courrier et pour les autres automobilistes. Dans ce contexte et après des discussions avec Postes Canada et le Programme du travail de Ressources humaines et Développement des compétences Canada, le Comité consultatif croit que les examens de la sécurité de la circulation entrepris par Postes Canada étaient non seulement nécessaires, que dans certains cas ils avaient déjà trop tardé, surtout étant donné les changements, au fil du temps, liés à la vitesse de circulation et à l’utilisation de la route.  

Le Comité consultatif croit également que, à long terme, il sera essentiel de réexaminer cette méthode de livraison du courrier. Bon nombre des collectivités desservies grâce à cette méthode ont changé au fil des années. Les résidants disposent généralement d’un véhicule motorisé qui leur permet de faire des emplettes et de vaquer aux affaires courantes dans les collectivités et les centres commerciaux à proximité. Avec l’expansion des services Internet haute-vitesse partout au Canada, y compris dans les milieux ruraux, on s’attend à ce que les volumes de courrier diminuent au fil du temps. Comme le Comité considère que les préoccupations liées à la sécurité associées à ce mode de livraison sont légitimes, et compte tenu des différents rythmes de vie quotidienne et de la disponibilité accrue de la capacité des communications électroniques en milieu rural au Canada, le Comité consultatif suggère que Postes Canada remette sérieusement en question la pertinence et la viabilité à long terme de ce mode de livraison du courrier. Le Comité consultatif croit qu’un processus proactif de mobilisation de la collectivité devra être exécuté pour examiner les services actuels et prendre en considération des options acceptables qui pourraient être mises en œuvre pour les collectivités concernées et qui permettraient d’éliminer les risques de blessure pour le personnel de Postes Canada et de refléter de manière plus adéquate des modes de vie courants.

Les discussions relatives à la livraison au bout des entrées de cour soulèvent une question d’ordre général pour Postes Canada et ses collectivités, à savoir comment établir les instruments les plus appropriés et rentables pour respecter l’obligation d’assurer un service universel en différentes circonstances. Les méthodes existantes – comme la livraison au bord de la route et la livraison à domicile – sont décidément pratiques pour les consommateurs et sont souvent perçues comme un droit. Le temps est peut-être venu de décider si ces considérations l’emportent sur les coûts réels engagés – coûts qui sont non seulement assumés par les contribuables, mais aussi par les utilisateurs de services postaux, y compris tous ceux qui ne reçoivent pas ce qu’ils considèrent comme un service « supérieur ». Le Comité consultatif croit qu’il serait opportun, dans le contexte de la capacité de Postes Canada d’être autonome financièrement à long terme, que la Société entame une discussion avec les Canadiens sur le compromis entre les coûts de prestation de ces services par rapport à la valeur des services reçus.

À titre de première étape pour lancer la discussion, le Comité consultatif suggère que Postes Canada intègre dans son rapport annuel un aperçu des méthodes de livraison qu’elle utilise, en indiquant le nombre d’adresses desservies pour chaque méthode de livraison, les coûts financiers et l’incidence environnementale de chacune de ces méthodes en fonction du coût par unité. À un certain point, des décisions difficiles devront être prises en ce qui a trait à la valeur nette pour les utilisateurs de services postaux canadiens de poursuivre ces modes supérieurs de livraison. Selon le Comité, une discussion éclairée adéquate permettra de prendre les décisions les plus appropriées pour les Canadiens et Postes Canada.

V – Gouvernance

Dans le Cadre de référence assigné au Comité consultatif, le ministre présente de nombreux principes directeurs qui nous dictent de considérer la gouvernance de Postes Canada comme vitale pour l’examen stratégique :

• Postes Canada ne sera pas privatisée et demeurera une société d’État;
• Postes Canada doit maintenir un service postal universel, efficace et économiquement viable;
• Postes Canada continuera de fonctionner dans un environnement commercial et devra atteindre un taux de rendement des capitaux propres raisonnable.

De plus, dans le Cadre de référence (IV. Portée, partie D – Objectifs financiers et de rendement) on demande au Comité consultatif ce qui suit :

• Déterminer si les paramètres établis dans le Cadre stratégique et financier pluriannuel de 1998 sont toujours valides et s’ils donnent lieu à une obligation de rendre compte adéquate;
• Déterminer si le cadre stratégique et financier est approprié pour assurer la compétitivité fructueuse de Postes Canada sur le marché et le respect de ses obligations d’intérêt public;
• Établir des objectifs financiers et des objectifs de rendement pour Postes Canada qui reflètent ses doubles objectifs privés et commerciaux et qui appuient ses efforts pour améliorer la structure de coûts et l’efficacité et qui permettront de combler les besoins futurs en matière d’infrastructure;
• Déterminer comment les normes de prestation de service seront établies.

Le régime de gouvernance de Postes Canada à titre de société d’État est principalement établi dans la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) et la Loi sur la Société canadienne des postes (Loi sur la SCP), et ce régime est opérationnalisé par le biais des relations de la Société avec le ministre responsable, le ministère du portefeuille du ministre (Transports Canada), le Secrétariat du Conseil du Trésor, le ministère des Finances et le Bureau du Conseil privé.

Le Cadre de référence de l’examen stratégique reflète l’importance que le ministre responsable de Postes Canada accorde aux questions difficiles de la gouvernance et de l’obligation de rendre compte de Postes Canada, qui appartient au gouvernement du Canada, mais qui est exploitée par une société d’État indépendante. Comment peut-on assurer l’imputabilité et les normes de service tout en comblant les attentes – relativement aux facteurs financiers et à l’obligation d’assurer un service universel – si on veut que la SCP soit autonome sur le plan financier et fructueuse et viable sur le plan commercial?

Dans son rapport de situation de 2005 sur la gouvernance des sociétés d’État, la vérificatrice générale a souligné que les « responsabilités et les attentes du gouvernement relativement aux sociétés d’État devaient toujours être clarifiées ». Les représentants du gouvernement ont indiqué au Comité consultatif que des progrès avaient été réalisés depuis et que le Comité n’a rien vu ou entendu qui suggère que la Société n’est pas adéquatement surveillée. Toutefois, le Comité consultatif juge que le modèle de gouvernance actuel doit être amélioré.

Comme mentionné à la partie I, l’expérience de nombreuses administrations postales à l’étranger démontre que des ententes de gouvernance ou des accords institutionnels appropriés peuvent grandement contribuer à la création de services postaux viables et d’une politique postale efficace. Le Comité consultatif croit que le manque de clarté découle de l’incertitude du système canadien quant à l’autonomie dont Postes Canada devrait jouir.

Ce n’est pas vraiment surprenant, étant donné que le contexte de gouvernance de Postes Canada est essentiellement unique. Il y a peu, s’il y en a, d’autres sociétés d’État commerciales de la trempe de Postes Canada sur le plan de l’importance financière et de la complexité. Ce qui rend très difficile l’établissement de règles et d’approches générales.

L’incertitude non plus n’est pas surprenante, compte tenu de l’évolution du statut de Postes Canada en 1980 qui est passé de celui de ministère à celui d’une entité commerciale regroupant différentes sociétés fonctionnant dans un marché de plus en plus concurrentiel. À chaque étape, son besoin d’autonomie d’entreprise et de pouvoir a changé. En parallèle, le gouvernement a dû modifier ses besoins quant à l’obligation de rendre compte à mesure que l’autonomie de la Société s’est accrue. Le gouvernement a également changé au cours de cette période, et il en va de même pour les orientations politiques, idéologiques et stratégiques. Donc, il y a eu une évolution fluide, mais pas nécessairement harmonieuse en ce qui a trait à la quête d’autonomie de Postes Canada et au niveau d’obligation de rendre compte et de contrôle exigé par le gouvernement. Il n’est pas surprenant que la perception des deux parties en ce qui concerne le pouvoir, la responsabilité et les fonctions n’ait pas toujours été équilibrée.

Le Comité consultatif croit que ce qui est nécessaire à ce stade de l’évolution est la mise à jour, la clarification, la transparence et l’opérationnalisation des rôles, des responsabilités et des pouvoirs respectifs de gouvernement (actionnaire), du conseil d’administration et de la haute direction de Postes Canada. Cela créera un environnement de politique et de gouvernance qui favorisera la réflexion efficace et en temps opportun pour appuyer les décisions et les mesures en ce qui concerne l’obligation d’assurer un service universel, les services postaux en milieu rural, la modernisation et la viabilité financière.

(i) L’évolution historique de la relation de gouvernance

La relation entre l’administration gouvernementale à titre d’actionnaire et l’autonomie de Postes Canada en tant que société d’État est depuis le début dynamique, complexe et changeante.

Lorsque le projet de loi C-42 a transformé le ministère des Postes en Société canadienne des postes, cela a retiré les activités postales du contrôle gouvernemental quotidien et les a placées sous la coupole d’une société d’État financièrement indépendante du gouvernement. D’entrée de jeu, la relation de gouvernance entre le gouvernement et Postes Canada était un mélange d’autonomie et de contrôle. Le mélange a évolué au fil du temps et a brouillé quelque peu les sentiments de pouvoir et de responsabilité des deux parties au cours des dernières années.

Le projet de loi C-42 a accordé une certaine autonomie d’entreprise à Postes Canada :

• Il a entraîné la création d’un conseil d’administration indépendant de 11 personnes, composé de neuf administrateurs, d’un PDG et d’un président responsable d’établir les stratégies et les plans de la Société pour l’approbation gouvernementale;
• Le conseil a reçu le pouvoir de nommer une équipe de gestion professionnelle et ses employés ne faisaient plus partie de la fonction publique;
• Postes Canada s’est vu accorder une certaine indépendance financière par le gouvernement en recevant un privilège exclusif (ou monopolistique) pour les envois poste-lettres;
• Il n’y aurait pas d’organisme de réglementation indépendant en ce qui a trait aux activités de Postes Canada et il n’y aurait plus de ministère ou de secrétariat des postes auquel Postes Canada devait se rapporter.

Cette autonomie d’entreprise était équilibrée et prévoyait une obligation de rendre compte à l’actionnaire (le gouvernement) de plusieurs façons :

• Un ministre responsable de Postes Canada a été désigné;
• Le président du conseil, les directeurs et le PDG ont été nommés par le gouvernement;
• Les vice-présidents de la Société ont été nommés par le conseil, mais approuvés par le gouvernement (cela a changé depuis);
• Le gouvernement devrait approuver les plans d’entreprise et les budgets;
• Postes Canada devait présenter des rapports annuels au Parlement et ceux-ci devaient faire l’objet de l’examen d’un comité parlementaire;
• Le gouverneur en conseil aurait le pouvoir absolu quant à la modification des prix et des règlements;
• Postes Canada ne pouvait pas acquérir des actions des compagnies ou des entreprises sans l’approbation du gouvernement;
• Postes Canada ne pouvait emprunter, accumuler des dettes ou vendre des propriétés sans l’approbation du ministre des Finances;
• Le gouvernement exerçait un pouvoir directeur qu’il pouvait utiliser pour contraindre Postes Canada à prendre des mesures qui n’auraient pas été prises autrement;
• Le gouvernement avait le pouvoir de vérifier les livres de Postes Canada.

En sus de ce pouvoir officiel et direct, les buts du projet de loi C-42 ont entraîné l’établissement de deux objectifs opérationnels que Postes Canada devait respecter, dont elle devait rendre compte et qui devaient orienter ses activités et des pratiques :

• Postes Canada devait exercer ses activités de manière autonome sur le plan financier;
• Postes Canada devait offrir une « norme de service qui réponde aux besoins des Canadiens et semblable entre les collectivités de taille comparable ».

Donc, alors que le projet de loi C-42 a donné un statut d’entité autonome à Postes Canada et, par le fait même, la possibilité d’agir comme une entreprise commerciale et d’être autonome financièrement, l’autonomie de Postes Canada était contrebalancée par le pouvoir important exercé par le gouvernement.

La relation qui a suivi entre le pouvoir du gouvernement et l’autonomie d’entreprise n’a pas été des plus faciles. Dans les débuts de Postes Canada – au début et au milieu des années 1980 – cela a partiellement reflété le fait que les objectifs de Postes Canada étaient assez nébuleux et que de nombreux liens du processus étaient mal définis. En ce qui a trait aux premiers, la signification de l’autonomie financière n’était pas claire, pas plus que le mode d’établissement ou d’évaluation des normes de service. En ce qui a trait aux derniers, le processus d’approbation du gouvernement faisait intervenir différents organismes, notamment le Conseil du Trésor, le ministère des Finances, le BCP et tout autre ministère que le ministre dirigeait. Les questions comme les modifications des prix soumises au processus de réglementation du gouvernement étaient toujours controversées sur le plan politique.

Le gouvernement a exercé son pouvoir de manière drastique après cette période, lorsqu’il a rejeté le plan d’entreprise de 1985 de Postes Canada et qu’il a remplacé le PDG de la Société. Le gouvernement a par la suite « clarifié » de nombreuses analyses et caractéristiques générales du projet de loi C-42 en élaborant le plan d’entreprise de 1986 de la Société. Ce plan, et les initiatives qui ont suivi, ont donné une forme plus concrète aux objectifs de Postes Canada :

• Le gouvernement a donné à Postes Canada la consigne d’équilibrer son budget pour l’exercice 1987-1988, de produire un excédent en 1989 et de produire des dividendes de 300 M$ et un rendement des capitaux propres de 14 à 15 % avant 1994;
• Cette consigne a été élargie lorsque la SCP a été inscrite à l’annexe de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP), annexe III (partie II) comme société d’État fonctionnant dans l’environnement d’un marché concurrentiel;
• Des normes de livraison ont également été établies (deux jours pour les envois locaux, trois jours pour les envois régionaux et quatre jours pour les envois nationaux).

Ce moment a été marquant pour l’évolution de Postes Canada, car il fonctionnait dans un environnement où les attentes de l’actionnaire étaient raisonnablement claires quant aux aspects financiers et aux services.

Tout aussi important, lorsque le gouvernement a clarifié ses objectifs stratégiques, Postes Canada a acquis l’autonomie d’entreprise nécessaire pour réaliser les objectifs liés aux aspects financiers et aux services établis par le gouvernement. Du milieu des années 1980 au début des années 1990, Postes Canada a introduit des initiatives conçues pour atteindre les objectifs du gouvernement. Cette autonomie a été utilisée, entre autres choses, pour augmenter l’usage des boîtes postales communautaires (limitant ainsi la livraison à domicile); donner en sous-traitance le tri et la livraison des colis; fermer ou transformer 30 % du réseau rural; franchiser les bureaux de poste urbains; accroître la mécanisation postale et réduire les emplois à temps plein de 10 000 employés; procéder à l’établissement des prix en fonction du marché pour ce qui est de ses produits concurrentiels; limiter le soutien financier aux services postaux publics comme les services de postes-publications et acheter Purolator pour faire son entrée sur le marché des services de messagerie.

D’importantes réactions publiques et politiques ont suivi l’introduction de ces mesures. Le ministre responsable de Postes Canada a détourné ces réactions et a défendu l’autonomie de Postes Canada, en maintenant que ces mesures étaient adéquatement conçues et qu’elles visaient à satisfaire aux attentes du gouvernement.

Selon le Comité, les développements réalisés à cette période n’ont pas été accompagnés de faits nouveaux corrélatifs en matière de gouvernance au sein du gouvernement. La transparence et la concentration ne se sont pas améliorées et la gouvernance est demeurée trop dépendante du pouvoir du ministre responsable de Postes Canada. Le gouvernement en place a flirté avec l’idée d’un organisme de réglementation indépendant, mais n’y a pas donné suite.

Le portrait politique a effectué un virage en 1993 et le gouvernement a par la suite communiqué des objectifs à Postes Canada en réponse à ce qui était alors considéré comme la trop grande concentration de la Société sur l’atteinte des objectifs financiers au détriment de ses obligations sociales. Le gouvernement est intervenu pour rétablir un juste équilibre entre les buts sociaux et financiers de Postes Canada. Voici quelques exemples des mesures prises :

• Un moratoire sur la fermeture et la conversion des bureaux de poste ruraux a été mis en œuvre et est maintenu encore aujourd’hui;
• Le gouvernement n’a pas permis une augmentation des tarifs. Une hausse a par la suite été approuvée, mais les tarifs ont été gelés jusqu’en 2000;
• Un examen du mandat (l’examen Radwanski) a été réalisé afin de réexaminer et de rétablir l’équilibre entre les buts sociaux et financiers de Postes Canada ;
• Le gouvernement a rehaussé les normes de service de Postes Canada et a exigé une étude minutieuse indépendante.

En parallèle, le gouvernement a confirmé que Postes Canada pourrait demeurer active dans les secteurs concurrentiels et commerciaux au-delà des limites étroites des envois poste-lettres et qu’elle pourrait demeurer propriétaire de Purolator. De plus, le gouvernement n’a pas exigé que Postes Canada revienne sur ses réalisations en matière de transformation en société des dernières années, comme les fermetures des bureaux de poste, le franchisage et la rationalisation, et il a continué de couper les subventions postales (p. ex., aux éditeurs). Le gouvernement a par la suite transformé l’environnement corporatif de Postes Canada en la désignant à titre de société d’État dans la Loi de l’impôt sur le revenu, qui exige que la SCP paie des impôts comme toute autre entreprise du secteur privé.

En 1998, le gouvernement a créé le Cadre stratégique et financier pluriannuel, une initiative aussi importante que le projet de loi C-42 et le plan d’entreprise de 1996 pour ce qui est de l’évolution de la relation de Postes Canada avec son actionnaire.

Le Cadre articulait les attentes financières du gouvernement, le plafonnement du tarif de base des lettres et certaines attentes relatives aux services, en fonction d’une série d’objectifs quantitatifs. Parallèlement, il confirmait également l’autonomie de Postes Canada dans un environnement concurrentiel élargi. D’une façon générale, l’idée était que, une fois le Cadre en place, Postes Canada aurait l’autonomie nécessaire pour exécuter son programme commercial selon les paramètres du Cadre. De plus, le fait que le Cadre a été annoncé de manière discrète et modeste a donné à la SCP un certain niveau de protection et lui a permis d’accroître son autonomie.

Le Cadre définissait un peu plus clairement les attentes du gouvernement, mais cette définition demeurait toutefois assez générale et quelque peu évasive. Par exemple, le Cadre a été imposé en sus d’autres initiatives du gouvernement, comme le moratoire sur la fermeture des bureaux de poste, ce qui a dressé un portrait complexe des attentes du gouvernement. Une fois encore, ces réalisations n’étaient pas accompagnées de faits nouveaux corrélatifs en matière de gouvernance au sein du gouvernement.

Au cours des dernières années, le gouvernement a articulé et concrétisé certaines attentes en ce qui a trait aux services postaux, bien que souvent de manière réactive en circonstances contraignantes. Récemment, il a utilisé son pouvoir directeur pour établir et préciser à Postes Canada ses objectifs stratégiques dans deux secteurs. Premièrement, en réponse aux mesures de Postes Canada pour régler les questions de santé et de sécurité de certains facteurs en milieu rural, le gouvernement a demandé à Postes Canada de restaurer et de maintenir la livraison du courrier en milieu rural aux boîtes aux lettres en bordure de la route qui étaient desservies en date du 1er septembre 2005 et d’établir un plan opérationnel pour régler cette question. Deuxièmement, le gouvernement a demandé à Postes Canada de continuer d’offrir du soutien financier au Programme d’aide aux publications jusqu’au 31 mars 2009. Plus récemment, le gouvernement a introduit le projet de loi C-14, qui proposait de retirer le privilège exclusif de Postes Canada en ce qui a trait au courrier international de départ, ouvrant ainsi ce secteur du marché postal à la concurrence du secteur privé. Le projet de loi est mort au Feuilleton lorsque le Parlement a été dissous en septembre 2008.

En résumé, l’autonomie d’entreprise de Postes Canada a pris de l’expansion au cours du dernier quart de siècle. Comme cela s’est-t-il produit?

• Les nominations au conseil d’administration et à la haute direction ont été de plus en plus axées sur l’expertise et l’expérience financières et commerciales;
• Le gouvernement a établi des objectifs et des buts financiers de plus en plus clairs et concrets qui favorisent les activités financières et commerciales de Postes Canada ainsi que son rendement;
• Le gouvernement a précisé que Postes Canada peut agir selon le modèle d’une entreprise commerciale au sein des marchés concurrentiels;
• Le gouvernement a établi des normes de service grâce auxquelles Postes Canada peut mener à bien des activités viables et des décisions opérationnelles;
• Postes Canada a été autorisée à exercer une certaine autonomie pour l’établissement des prix au sein des marchés concurrentiels.

En parallèle, le gouvernement a exercé son pouvoir à titre d’actionnaire en maintenant une solide relation d’imputabilité avec Postes Canada :

• Il a conservé et exercé son pouvoir de nomination, notamment pour le conseil d’administration, le président et le PDG;
• Il a établi des objectifs de plus en plus concrets en ce qui a trait aux aspects financiers et aux services; il a également formulé des directives exigeant que Postes Canada prenne des mesures qu’elle n’aurait pas prises autrement;
• Il a conservé son pouvoir d’approuver les plans d’entreprise et les budgets de Postes Canada et continué d’exercer son pouvoir relativement aux prix, aux acquisitions, aux fusions et aux vérifications.

(ii) Incidences

Quel est l’impact cumulatif de ces réalisations sur l’environnement de gouvernance des services postaux au Canada?

Premièrement, la toile institutionnelle ou décisionnelle pour les questions postales est dense et un peu obscure. Elle met en jeu différents intervenants du gouvernement et de la Société. Du côté de la Société, il y a le président du conseil, les directeurs, les comités du conseil et le PDG. Du côté de l’actionnaire, il y a le ministre responsable, les ministres du Conseil du Trésor, le ministre des Finances, le Bureau du Conseil privé et les équipes de soutien collectives, le gouverneur en conseil et le Parlement. Chacun de ces intervenants assume divers pouvoirs, responsabilités et rôles en ce qui concerne le régime postal canadien, qui est également assujetti à la Loi sur la gestion des finances publiques, à la Loi sur la Société canadienne des postes, à différents règlements, à d’autres lois et au Cadre stratégique et financier pluriannuel. Les intervenants et les instruments principaux de cette toile institutionnelle sont illustrés ci-après.

Figure 3 : Intervenants et instruments principaux en matière de réglementation

Un élément clé de la présentation de Postes Canada dans le cadre de l’examen stratégique est lié aux accords de cette dernière avec son actionnaire (le gouvernement), qui semblent inhiber le recours au pouvoir et l’expertise du conseil, rendant ainsi la SCP moins preste qu’elle devrait être à mesure qu’elle tente d’atteindre la viabilité commerciale et concurrentielle, ainsi que l’autonomie financière. Postes Canada laisse sous-entendre que la surveillance du gouvernement est disproportionnée, ce qui a pour résultat que les approbations des plans d’entreprise, de certaines transactions commerciales et de certains emprunts peuvent prendre beaucoup de temps et des occasions du marché peuvent être ratées en raison du processus prolongé lié à la surveillance. Ce processus a donné lieu à un environnement où un excès de prudence inhibe le développement financier et commercial de la SCP.

Figure 4 : Processus actuel d’approbation du plan d'entreprise et des opérations restreintes

Par ailleurs, le gouvernement a la responsabilité de veiller à ce que les sociétés d’État comme Postes Canada soient bien gérées et à ce qu’elles remplissent leurs obligations d’intérêt public de manière responsable sur le plan financier. En réalité, les ministres sont imputables au Parlement pour l’efficacité générale des sociétés d’État de leur portefeuille et doivent répondre des activités des sociétés devant le Parlement. Le ministère du portefeuille du ministre, le ministère des Finances et le Bureau du Conseil privé assurent une fonction difficile en ce qui a trait aux plans d’entreprise et aux autres activités des sociétés nécessitant des approbations du gouvernement. Postes Canada est peut-être une société d’État indépendante, mais le fait est que la société existe à titre d’instrument d’intérêt public et ses activités financières et son rendement ont une incidence directe sur les résultats finaux du gouvernement du Canada . Pour ces raisons, les représentants du gouvernement ont des motifs légitimes de se préoccuper des activités de Postes Canada.

Après avoir considéré les deux points de vue, et plus précisément la façon dont les choses se sont déroulées au cours des dernières années, le Comité consultatif a conclu qu’il serait opportun de prendre du recul et de clarifier de nouveau les différents rôles, responsabilités et pouvoirs des intervenants principaux au sein de l’environnement de gouvernance des services postaux canadiens.

Au risque d’une simplification excessive, on pourrait dire qu’il y a de la part de la Société un manque de compréhension de la mesure dans laquelle les activités postales fonctionnent dans un environnement limité par les objectifs et les attentes d’intérêt public, lesquels relèvent de l’actionnaire, nonobstant les attentes commerciales et financières de la Société. Dans le même ordre d’idées, il existe un certain manque de compréhension de la part de l’actionnaire et de ses différents représentants de la mesure dans laquelle il articule ses attentes en matière d’intérêt public dans un environnement limité par des impératifs commerciaux et financiers. Ces impératifs font partie intégrante de la réalité quotidienne de la Société.

Cette situation découle vraisemblablement de l’intensification du développement simultané de l’autonomie d’entreprise, du style et de la culture de Postes Canada, ainsi que des efforts de l’actionnaire visant à maintenir une articulation rigoureuse des objectifs postaux publics dans un environnement de plus en plus commercial et concurrentiel. Le Comité consultatif est d’avis qu’il n’y a tout simplement pas de bons liens établis entre les processus de la Société et ceux de l’actionnaire.

Cela constitue une situation cruciale pour l’avenir de Postes Canada et des services postaux au Canada. Sans une vision et une clarification mutuelles des attentes et des objectifs, il ne sera pas possible, d’une part, de préciser et de clarifier les attentes relatives à l’obligation d’assurer un service universel qui est au cœur de l’environnement postal, ce qui signifie que, d’une autre part, il n’y aura pas de vision claire de ce en quoi consiste un réseau approprié pour mener à bien l’obligation d’assurer un service universel ni du mode de financement nécessaire pour assurer le respect de cette obligation de manière stable et autonome à long terme.

(iii) Leçons tirées de l’étranger

Le Comité consultatif a souligné précédemment que les administrations postales efficaces exploitées dans le contexte d’accords de gouvernance encouragent de façon simultanée les pratiques commerciales modernes et l’attention à l’égard des obligations d’intérêt public. Ces accords de gouvernance assignent des responsabilités et des pouvoirs clairs et transparents à chacune des équipes de gestion, des conseils et des actionnaires, pour assurer l’exploitation responsable et efficace des administrations postales. Ces accords tentent de veiller à ce que ni les considérations commerciales ni les objectifs d’intérêt public ne dominent au détriment des autres. Dans la mesure où les accords de gouvernance sont fructueux (ainsi que le rendement des services postaux), ils entraînent peu de frictions.

Une caractéristique commune de ces accords est qu’ils fournissent tous une hiérarchie des responsabilités claire, transparente et distincte pour les questions financières (droits du propriété/actionnaire) et sociales (réglementation). Cela est au cœur de la gouvernance : comment établir un accord clair, transparent et responsable qui encourage simultanément le rendement commercial et l’atteinte des objectifs sociaux selon un certain équilibre – sans que le gouvernement ne contrôle (ou ne néglige) trop la société, ce qui inhiberait l’atteinte des objectifs de l’une ou l’autre des parties.

Lorsque les administrations postales appartiennent à 100 % au gouvernement, il y a seulement un actionnaire. Même dans le contexte d’une économie d’entreprise conçue et déterminée par le gouvernement, l’intérêt de l’actionnaire est établi, articulé et communiqué à l’administration postale et il est exercé. Celui-ci est normalement communiqué par l’entremise du conseil d’administration, nommé exclusivement ou principalement par l’actionnaire, et de la haute direction. Le conseil est tenu d’agir conformément aux principes commerciaux solides et de maintenir et rehausser la valeur et les résultats financiers pour l’actionnaire. Il recrute et supervise l’équipe de la haute direction, qui établit les budgets et les plans à des fins d’examen et d’approbation par le conseil. Le conseil interagit et communique avec un ministère actionnaire au sein du gouvernement, conformément aux attentes convenues. La nature de la relation entre le conseil et le ministère actionnaire est rendue claire et prévisible, la supervision est « légère » dans la mesure où le gouvernement fait confiance au conseil et idéalement, l’interaction entre l’actionnaire et le conseil est libre et régulière. Cette forme de communication libre et directe est également exercée entre le ministère actionnaire et la haute direction de l’administration postale.

Le gouvernement est tenu en raison d’aspects sociaux et d’intérêt public de veiller à ce que l’administration postale maintienne l’obligation d’assurer un service universel, s’acquitte de ses obligations, assure un niveau de qualité et de service satisfaisant et atteigne les objectifs sociaux qu’il a fixés. Dans une certaine mesure, les objectifs sociaux peuvent sembler opposés aux objectifs financiers.

De nombreux pays gèrent parfois les objectifs sociaux et financiers conflictuels des administrations postales en confiant à un ministre, autre que celui chargé de superviser les questions financières, la tâche de veiller sur les objectifs sociaux et réglementaires. Ce principe de séparation des fonctions de propriétaire (actionnaire, responsable financier) des fonctions réglementaires ou sociales est maintenant bien ancré. En fonction de ce modèle, les attentes réglementaires ou sociales du gouvernement sont clarifiées et quantifiées, et supervisées par un organisme de réglementation ou un ministère qui interagit avec l’administration postale pour établir, réexaminer et mettre en œuvre ces attentes et ces objectifs sociaux (intérêt public) d’une manière ouverte et prévisible. Un autre ministère possédant l’expertise et le mandat appropriés est chargé de superviser les objectifs financiers de l’administration postale et les principes d’ouverture et de prévisibilité sont appliqués à l’établissement, à la surveillance et à la modification des attentes financières. Le Comité consultatif croit que le temps est venu de considérer l’introduction à long terme d’un modèle de gouvernance des services postaux de ce genre au Canada.

(iv) Les questions liées à la gouvernance nécessitant de l’attention

Le Comité consultatif souligne que le conseil d’administration de Postes Canada a établi un comité de nominations et qu’il maintient un profil des compétences pour le conseil. Le Comité consultatif soutient que la matrice d’expérience du conseil devrait être revue régulièrement, pour veiller à ce que les membres possèdent les compétences nécessaires pour exercer une diligence raisonnable dans tous les secteurs, y compris la modernisation, l’autonomie financière, l’obligation d’assurer un service universel et les autres obligations d’intérêt public. En ce qui a trait à ce dernier point, le Comité consultatif croit qu’il serait approprié qu’un représentant plus direct de l’actionnaire siège au conseil d’administration de la Société – un sous-ministre ou un sous-ministre délégué, actuel ou ancien, – pour fournir de la sensibilité en matière d’intérêt public au sein du conseil d’administration.

Le Comité suggère également de revoir la pratique actuelle considérant le PDG comme membre du conseil d’administration ayant droit de vote, compte tenu de l’évolution de Postes Canada et en prenant pour acquis le désir du gouvernement de renforcer les rôles et les responsabilités du conseil. Le fait que le PDG ne soit plus considéré comme un membre du conseil d’administration, ce qui est une pratique assez courante du secteur privé, contribuerait possiblement à accroître l’acceptation des décisions du conseil et à fournir un haut niveau d’imputabilité à l’actionnaire. Cela permettrait également une discussion mieux ciblée entre le conseil d’administration et le ministre relativement aux questions comme la désignation, l’examen du rendement et la rémunération du PDG, tous des aspects qui ont été soulevés à titre de préoccupation sérieuse par les membres, anciens et actuels, du conseil d’administration.

Le Comité consultatif croit que le conseil d’administration actuel de Postes Canada exerce ses fonctions de manière compétente et raisonnable à titre de conseil d’une « exploitation commerciale », tâche qui lui a été confiée en vertu de la Loi sur la Société canadienne des postes. Toutefois, le Comité consultatif croit que les décisions de la Société sont souvent perçues comme non compatibles avec les objectifs d’intérêt public et les sensibilités du gouvernement et que toute mésentente qui en découle est le fruit de l’absence d’une vision commune des attentes du gouvernement et des exigences de Postes Canada dans ces secteurs. Par ailleurs, comme le Comité l’a suggéré, l’élaboration d’un Protocole de service aiderait à clarifier les choses pour tout le monde.

Le Comité consultatif est d’avis que le gouvernement et le conseil d’administration de Postes Canada doivent clairement comprendre les rôles, les responsabilités et les obligations de rendre compte des deux parties liés à l’obligation d’assurer un service universel, au plan de modernisation, aux attentes relatives aux services postaux ruraux, au fondement de l’autonomie financière, de son élaboration à son approbation en passant par le financement, l’exécution et la communication. Il faut établir un lien et une vision clairs en ce qui a trait aux responsabilités et aux obligations de rendre compte respectives de la Société et du gouvernement.

En plus de clarifier les rôles et les attentes, il est également important de clarifier ce qui doit être « contrôlé » par le gouvernement au moyen du processus qu’il emploie pour approuver les plans d’entreprise et les opérations restreintes de Postes Canada. En outre, une entente doit être conclue quant à la fréquence et à la coordination des interactions requises entre les parties et leurs représentants respectifs au cours de l’élaboration du plan d’entreprise et des plans de dépenses en capital. Dans le cadre de cette approche, il y aura une relation claire et directe entre le gouvernement et la haute direction de Postes Canada, y compris une articulation claire des attentes, des rencontres régulières entre le conseil d’administration et le ministre et des interactions efficaces au niveau du travail.

Le Comité consultatif recommande que le gouvernement prenne appui sur l’expertise en matière de surveillance postale déjà en place à Transports Canada pour établir une équipe de surveillance postale interministérielle ou un groupe de travail présidé par Transports Canada et composé de cadres supérieurs de Transports Canada et des organismes centraux. Le groupe de travail aurait pour but de parvenir à un consensus gouvernemental sur les questions postales et de communiquer et articuler le point de vue du gouvernement quant à ces questions. Il s’avérait important pour le gouvernement de s’assurer de maintenir une capacité suffisante et un niveau d’expérience et de connaissance des services postaux au sein du groupe de travail afin que les interactions avec Postes Canada se passent de façon alerte et éclairée.

À long terme, le Comité consultatif croit que les responsabilités ayant trait aux fonctions financières (actionnaire) et aux fonctions sociales (réglementation) devraient être séparées, et qu’il devrait y avoir des différents processus d’imputabilité et des ministères de surveillance différents. À cet égard, le Comité consultatif suggère que le gouvernement prenne en considération les modèles de gouvernance des administrations postales de l’Australie et de la Nouvelle-Zélande, dans lesquels les responsabilités et les pouvoirs financiers sont assignés à un ministère (p. ex., le ministère des Finances) alors que les responsabilités et les pouvoirs sociaux sont assignés à un autre (p. ex., le ministère des Transports).

(v) Une proposition à examiner ultérieurement

La Loi sur la gestion des finances publiques et la Loi sur la Société canadienne des postes attribuent des responsabilités et des rôles précis à des intervenants désignés du gouvernement (p. ex., le « ministre approprié », le ministre des Finances, le Conseil du Trésor et le gouverneur en conseil). Le Comité ne suggère pas une révision complète du cadre, mais plutôt une mise au point du modèle de gouvernance.  

Les ingrédients du futur régime de gouvernance devraient prendre appui sur les pratiques de saine gouvernance examinées précédemment et englober les principes suivants :

• Les rôles, les responsabilités et les pouvoirs de la haute direction de Postes Canada, du conseil d’administration et des ministères exerçant une surveillance devraient être clairs, précis et transparents;
• Essentiellement, la diligence raisonnable, les responsabilités financières/commerciales et le recrutement du PDG devraient demeurer sous la coupole d’un conseil d’administration autonome, distinct et éloigné du gouvernement, et ce dernier devrait être composé de personnes qui ont une expérience et une expertise vastes et approfondies du secteur commercial;
• Le gouvernement devrait exercer un niveau pratique de surveillance grâce à des énoncés de principes clairs relativement aux exigences et aux attentes et grâce à la nomination des membres du conseil d’administration, y compris un représentant direct ou indirect de l’actionnaire et au maintien d’une relation claire et directe entre le gouvernement et la Société;
• Dans la mesure où le gouvernement fait confiance au conseil d’administration, la responsabilité de surveiller les activités de la Société devrait relever entièrement dudit conseil. Le conseil en soi devrait être redevable au gouvernement en ce qui a trait à l’exercice de la surveillance de manière diligente. Lorsqu’un besoin précis existe quant à la surveillance et au contrôle continus du gouvernement, il faudrait expliciter la situation et parvenir à une vision commune de l’intention sous-jacente et des exigences attendues de la Société pour obtenir les approbations requises;
• Il devrait y avoir des rencontres régulières entre le conseil d’administration et le ministre responsable pour faciliter l’articulation claire des attentes et les rapports sur les réussites en fonction de ces attentes, de même que l’examen et l’approbation du gouvernement des plans d’entreprise annuels et des objectifs financiers;
• Les attentes liées à la qualité, au service et à l’obligation d’assurer un service universel devraient être énoncées clairement et publiquement en termes quantifiables, dans un protocole ou un accord de type contractuel, qui devrait être élaboré en collaboration avec la Société sous la supervision d’un ministère ou d’un organisme gouvernemental distinct du ministère actionnaire.

Le Comité consultatif suggère, au moins à des fins d’illustration, que le ministre responsable de la réglementation pour Postes Canada soit le ministre des Transports et que le ministre actionnaire soit le ministre des Finances. À titre de ministre responsable de la réglementation, le ministre des Transports qui est actuellement le « ministre responsable de Postes Canada », serait chargé de surveiller l’obligation d’assurer un service universel, le Protocole de service et les prix réglementés des envois poste-lettres. En vertu de la Loi sur la gestion des finances publiques, le ministre des Finances prend déjà part à la surveillance financière de Postes Canada. En tant que ministère actionnaire dans le nouveau modèle, ce rôle de surveillance sera renforcé et plus transparent. Une équipe interministérielle de surveillance des services postaux, comme elle est décrite précédemment, jouera un rôle intégral de coordination des interactions du gouvernement avec Postes Canada.

L’appendice H fournit un autre examen des aspects pratiques du modèle de gouvernance proposé. La figure 5 illustre les responsabilités proposées en matière de surveillance des services postaux pour ce modèle de gouvernance par deux ministères.  

Figure 5 : Proposition de surveillance par deux ministères des services postaux

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Partie II :  Notes en bas de page

[1] Robert M. Campbell, The Politics of the Post: Canada's Postal System from Public Service to Privatization, (Peterborough, ON: Broadview Press, 1994), p.380

[2] Voir le mémoire du STTP au Comité

[3] Campbell, The Politics of the Post, p. 281

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